美國軍民融合發(fā)展的體制與政策研究

王晉　藍(lán)定香

〔摘要〕 美國軍民融合發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)不同階段，即二戰(zhàn)后期開始的大規(guī)模軍轉(zhuǎn)民、朝鮮戰(zhàn)爭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)與調(diào)整、越南戰(zhàn)爭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)、冷戰(zhàn)結(jié)束后的軍民一體化。美國軍民融合發(fā)展的體制與政策特點(diǎn)是：高度開放的國防生產(chǎn)體系；鼓勵(lì)民間力量參與國防生產(chǎn)科研；采用商業(yè)慣例、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)國防科技的民用化；尊重和保護(hù)私營企業(yè)的智力成果；優(yōu)先發(fā)展軍民兩用技術(shù)。美國軍民融合發(fā)展對我國的啟示是：需要建立包容開放的國防科研生產(chǎn)體系；強(qiáng)調(diào)通用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，發(fā)展軍民兩用技術(shù)；遵循市場規(guī)律，探索采用市場經(jīng)濟(jì)方式。

〔關(guān)鍵詞〕 美國 軍民融合 體制

〔中圖分類號〕F416.48 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0011—09

2018年2月22日，美國私人企業(yè)太空探索技術(shù)公司（SpaceX）在加州范登堡空軍基地（Vandenberg Air Force Base）成功地發(fā)射了一枚“獵鷹9號”火箭，火箭運(yùn)載一輛電動(dòng)跑車離開地球，發(fā)射能夠產(chǎn)生2270噸火箭推力，能將54噸有效載荷送入軌道，標(biāo)志了獵鷹系列運(yùn)載能力已經(jīng)達(dá)到世界頂級水平。作為私營企業(yè)的SpaceX公司在航天技術(shù)上的巨大成功，再次引發(fā)了人們對美國軍民融合體制的關(guān)注。美國是世界上軍民融合發(fā)展最成功的國家之一，其國防科技工業(yè)體系即是“軍民融合”的一個(gè)先進(jìn)典型。據(jù)美國國會(huì)2015年的研究報(bào)告顯示，軍民融合給美國國防部每年節(jié)約300億美元，相當(dāng)于其采辦費(fèi)總額的20%以上。無疑，美國軍民融合發(fā)展對我國具有重要的參考和借鑒意義，值得進(jìn)一步深入研究。

一、美國軍民融合發(fā)展的實(shí)踐歷程

作為軍民融合的推崇者和成功實(shí)踐者，美國擁有眾多的世界級軍工巨頭，根據(jù)瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）發(fā)布的《2015年度全球軍工企業(yè)百強(qiáng)榜》統(tǒng)計(jì)，美國軍工企業(yè)在前100強(qiáng)中占據(jù)39席，在前10名中占據(jù)7席。同時(shí)，美國的先進(jìn)制造企業(yè)本身就是軍民融合型公司，如通用技術(shù)、波音公司等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國軍事專用技術(shù)比重不到15%，而軍民通用技術(shù)超過80%，軍隊(duì)信息化建設(shè)80%以上的技術(shù)來自于民事部門。當(dāng)然美國的軍民融合發(fā)展并不是一步到位的，而是經(jīng)歷了反復(fù)探索、不斷調(diào)整和完善的過程，不斷破除制度和體制的藩籬。二戰(zhàn)以來，美國軍民融合發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。

1.二戰(zhàn)后期開始的大規(guī)模軍轉(zhuǎn)民

早在二戰(zhàn)后期的1943年下半年，美國就開始了早期的過渡計(jì)劃，1944年頒布了戰(zhàn)爭動(dòng)員與復(fù)員法案、軍人專業(yè)法案等，促進(jìn)了動(dòng)員工作的完成。從1946年到1947年，武裝部隊(duì)中已復(fù)員了980萬軍人。政府還制定了退伍軍人就業(yè)的有效建議計(jì)劃，為重新就業(yè)和重新調(diào)整補(bǔ)助津貼，鼓勵(lì)退伍軍人進(jìn)入大學(xué)進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)。在GI議案指導(dǎo)下，到1947年有112萬退伍軍人進(jìn)入大學(xué)學(xué)習(xí)。在復(fù)員計(jì)劃推進(jìn)的同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)整也促進(jìn)了戰(zhàn)后美國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。許多軍工廠又全面開動(dòng)戰(zhàn)前的民品生產(chǎn)線。二戰(zhàn)中面臨的暫時(shí)戰(zhàn)爭經(jīng)濟(jì)狀態(tài)促進(jìn)了各個(gè)企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)計(jì)劃。許多具有新能力的工業(yè)，像鋁工業(yè)等“被迫”接受新產(chǎn)品，并通過民用經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新市場。

2.朝鮮戰(zhàn)爭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)與調(diào)整

朝鮮戰(zhàn)爭使美國的國防開支由1950年的141億美元再次上升到1953年的487億美元，增加了二倍多。這一時(shí)期國防開支占國民生產(chǎn)總值的比例上升到13.3%。艾森豪威爾政府在朝鮮戰(zhàn)爭停戰(zhàn)之際就著手進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)和調(diào)整計(jì)劃，促使一些飛機(jī)和電子企業(yè)以多種經(jīng)營方式成功進(jìn)入民用飛機(jī)、民用電子、小型燃?xì)廨啓C(jī)、核反應(yīng)堆、重型車輛等民用市場。此前，杜魯門政府也實(shí)施了物價(jià)管制和增加賦稅的措施。通過調(diào)整，即使在暫時(shí)經(jīng)濟(jì)衰退期的1954年，失業(yè)率僅為5.5%；1955年和1956年，國防開支分別減少到410億美元和380億美元，此后直到越南戰(zhàn)爭開始之前，國防開支一直保持穩(wěn)定。

3.越南戰(zhàn)爭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)

越南戰(zhàn)爭在開始時(shí)就制定了一個(gè)為解決國防計(jì)劃變更而沖擊經(jīng)濟(jì)的廣泛計(jì)劃，約翰遜和尼克松兩屆政府對工人和社區(qū)的調(diào)整給予了更大的注意。1967年3月，約翰遜政府開始實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)計(jì)劃，并發(fā)表了“內(nèi)閣委員會(huì)關(guān)于越南戰(zhàn)爭結(jié)束后經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告”，該報(bào)告要求成立一個(gè)“重新調(diào)整工作委員會(huì)”和制定一套廣泛的財(cái)政和金融政策，以緩解調(diào)整帶來的沖擊。尼克松政府在社區(qū)和工人調(diào)整問題上作出了努力。勞動(dòng)部著手一項(xiàng)技術(shù)革新動(dòng)員計(jì)劃，來幫助失業(yè)的工程師和技術(shù)人員。尼克松政府還于1970年3月成立了一個(gè)跨部門的委員會(huì)，即總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)整委員會(huì)，對受嚴(yán)重沖擊的社區(qū)提供實(shí)際援助。20世紀(jì)80年代初，里根政府的“星球大戰(zhàn)”計(jì)劃使“軍轉(zhuǎn)民”的討論一度中斷。直到1986年國會(huì)經(jīng)過辯論，作出限制國防預(yù)算增長的決定，“軍轉(zhuǎn)民”問題重新引起社會(huì)的關(guān)注。

4.冷戰(zhàn)結(jié)束后的軍民一體化

冷戰(zhàn)（Cold War）結(jié)束后，美國國會(huì)和政府以建設(shè)“強(qiáng)大的、經(jīng)濟(jì)可承受的國防”為目標(biāo)，積極采取措施推進(jìn)軍民一體化的進(jìn)程。這一時(shí)期大致又可以分為兩個(gè)階段：第一階段從冷戰(zhàn)結(jié)束到克林頓執(zhí)政屆滿，第二階段則從小布什上臺執(zhí)政開始。

第一階段主要通過制定國防轉(zhuǎn)軌計(jì)劃，提供經(jīng)費(fèi)支持，推動(dòng)兩用技術(shù)的開發(fā)，幫助企業(yè)擺脫對防務(wù)的依賴，發(fā)展新型民用技術(shù)。為滿足轉(zhuǎn)軌需要，美國制定了《1991財(cái)年國防授權(quán)法》《1990年國防經(jīng)濟(jì)調(diào)整、多種經(jīng)營、轉(zhuǎn)軌和穩(wěn)定法》，將2億美元國防部資金轉(zhuǎn)讓給勞工部和商務(wù)部，用于支持受防務(wù)影響的工人和團(tuán)體。1992年，美國國會(huì)提出了價(jià)值17億美元的國防轉(zhuǎn)軌計(jì)劃，雖然絕大多數(shù)計(jì)劃被推遲或放棄了，但卻成為后來克林頓政府制定其相關(guān)計(jì)劃的依據(jù)。克林頓政府在措施上更為積極，計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)撥款不斷增加。1993年，總統(tǒng)責(zé)成政府在1993～1997年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中為“國防轉(zhuǎn)軌”計(jì)劃撥出總共203億美元，還成立“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會(huì)”，該機(jī)構(gòu)為跨部門機(jī)構(gòu)，是推行軍民一體化改革的重要的專門指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

第二階段從小布什上臺執(zhí)政至今。911事件后，美國提高了國防預(yù)算，為保持美國的軍事優(yōu)勢，強(qiáng)調(diào)要“利用民用經(jīng)濟(jì)中發(fā)生的高新技術(shù)爆炸來實(shí)現(xiàn)國防科技的跨越式發(fā)展”，提出利用外部創(chuàng)新來維持國防部的技術(shù)優(yōu)勢。2003年，美國國防部出臺了《國防工業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型路線圖》，提出打破國防工業(yè)巨頭的壟斷地位，改變國防工業(yè)生產(chǎn)過度集中的局面，大量吸收中小企業(yè)進(jìn)入軍工領(lǐng)域，提升中小企業(yè)在軍品承包中的地位，以逐步形成大中小并存、軍民一體、基礎(chǔ)廣泛、創(chuàng)新能力強(qiáng)的國防科技工業(yè)力量。

二、美國軍民融合發(fā)展體制與政策的主要探索

美國在國防工業(yè)在多年的轉(zhuǎn)軌和一體化進(jìn)程中，頒布施行了不少法律法規(guī)，形成了一套制度體系，成為美國軍民融合的主要依據(jù)和保障。概況起來，其主要特征和經(jīng)驗(yàn)如下：

1.高度開放的國防生產(chǎn)體系

美國的軍民融合之所以走在世界前列，首先得益于國防生產(chǎn)、科研領(lǐng)域高度開放的政策。民營企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入國防領(lǐng)域基本上沒有法律上的障礙。反倒是國有企業(yè)受到諸多限制，國有企業(yè)在美國稱為政府企業(yè)（Government Corporation），法律對其從事的行業(yè)領(lǐng)域及上市融資都有嚴(yán)格的限制，只有在市場化方式不適宜或無效的情況下國有企業(yè)才得以建立，而且要求其與私營企業(yè)競爭很少或根本不存在競爭。因此，美國的私人所有和經(jīng)營的國防工業(yè)企業(yè)在整個(gè)國防工業(yè)中占絕大部分。著名的軍工企業(yè)洛克希德·馬丁、波音、雷聲等均為民營企業(yè)。2018年2月，引人關(guān)注的埃隆·馬斯克（Elon Musk）創(chuàng)辦的美國太空探索技術(shù)公司（SpaceX）火箭發(fā)射方面取得巨大成功，這與美國包括航空航天領(lǐng)域在內(nèi)國防科研體系的開放是分不開的。如果沒有航空航天領(lǐng)域的對民間開放政策，作為民營企業(yè)的SpaceX不可能毫無障礙地進(jìn)行科學(xué)試驗(yàn)。

2.鼓勵(lì)民間力量參與國防生產(chǎn)與科研

美國的國防工業(yè)不但對民間開放，為“民參軍”掃除障礙，還采取積極有效措施，鼓勵(lì)私人企業(yè)參與軍工生產(chǎn)。1986年通過《聯(lián)邦技術(shù)移轉(zhuǎn)法》，規(guī)定國家實(shí)驗(yàn)室向社會(huì)開放，允許大學(xué)、州政府、企業(yè)與國家實(shí)驗(yàn)室簽署共同合作及研發(fā)協(xié)議，進(jìn)行合作研發(fā)。同時(shí)，修訂后的《聯(lián)邦采辦條例》和《1994年聯(lián)邦采辦合理化（FASA）》強(qiáng)調(diào)在采辦武器裝備時(shí)盡可能采用民用項(xiàng)目。此后，國防部條例還對這方面的規(guī)定作了進(jìn)一步的細(xì)化。

美國政府還特別注重保護(hù)小企業(yè)在國防經(jīng)濟(jì)中的利益，視小企業(yè)為“美國經(jīng)濟(jì)的脊梁”。早在1953年美國就出臺了《小企業(yè)法》，提出武器裝備采辦的公平競爭原則，規(guī)定小企業(yè)在武器裝備采辦中與大企業(yè)享有同等地位。1991財(cái)年《國防授權(quán)法》為國防實(shí)驗(yàn)室建立了示范項(xiàng)目，展示各級政府與小企業(yè)之間的成功關(guān)系，允許實(shí)驗(yàn)室執(zhí)行與小企業(yè)合作相關(guān)的活動(dòng)、與中間商簽署合同或備忘錄。1992年美國通過了《小企業(yè)研發(fā)加強(qiáng)法》，在國防部、國家宇航局和國家科學(xué)基金會(huì)、健康與人類服務(wù)部、能源部等5個(gè)機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了《小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃》的3年試點(diǎn)計(jì)劃，對有小企業(yè)與大學(xué)、聯(lián)邦資助研發(fā)中心或非營利研究機(jī)構(gòu)共同參與的合作研發(fā)項(xiàng)目提供資助。

3.修改國防采購法律

曾在美國國防部擔(dān)任助理國防部長幫辦的美國學(xué)者雅克·甘斯勒在其所著的《美國國防工業(yè)轉(zhuǎn)軌》一書中提出，“現(xiàn)在看來，阻礙實(shí)行軍民一體化的主要障礙，幾乎全然是由支配國防業(yè)務(wù)的法規(guī)、條例以及習(xí)慣做法造成的。”根據(jù)甘斯勒的研究，采用與國防有關(guān)的規(guī)范，一般要使經(jīng)營成本增加約30%～50%，而且妨礙將民用技術(shù)上的發(fā)明創(chuàng)造引入國防系統(tǒng)。為此，1993年，以副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)枮槭椎摹霸賱?chuàng)政府”特別小組提出建議，政府的采辦政策應(yīng)將長達(dá)1600頁的《聯(lián)邦采辦條例》由一系列的硬性規(guī)定轉(zhuǎn)變成為指導(dǎo)原則，這樣就可采用“統(tǒng)一商業(yè)法典”的做法。1994年，《聯(lián)邦采辦改革法》在美國參眾兩院獲得通過，這是自《武裝部隊(duì)采購法》（1947年）和《簽訂合同競爭法（1984年）實(shí)施以來最重要的一項(xiàng)采辦法律，在美國軍民融合發(fā)展史上具有里程碑意義。《聯(lián)邦采辦改革法》（1994年）內(nèi)容涉及擴(kuò)大民品采購，采用商業(yè)慣例，盡量用民用標(biāo)準(zhǔn)替代軍用標(biāo)準(zhǔn)，簡化政府合同的處理過程，選擇武器裝備采辦項(xiàng)目進(jìn)行工業(yè)化管理試點(diǎn)等，涉及武器裝備采辦改革所要解決的重點(diǎn)問題。該法也是美國修訂《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦國防部補(bǔ)充規(guī)定》的重要參照。此外，美國國會(huì)頒布還通過《國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》（1992年）提出，打破國防工業(yè)與民用工業(yè)采用不同經(jīng)營策略、不同技術(shù)、不同規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、不同生產(chǎn)方式所形成的障礙。根據(jù)《國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》和《聯(lián)邦采購精簡法案》，國防部對長期使用的3萬多個(gè)軍用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了清理和改革，民用標(biāo)準(zhǔn)所占比例由25%上升至95%。

4.促進(jìn)國防科技的民用化

美國不僅鼓勵(lì)民間力量參與國防部項(xiàng)目，而且積極推動(dòng)軍事技術(shù)的民用化，發(fā)揮國防研發(fā)技術(shù)的“溢出效應(yīng)”（spillovers）。1993年的《國防部國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓條例》，鼓勵(lì)將國防部開發(fā)的或其委托開發(fā)的科技情報(bào)、技術(shù)方法等傳播給州、地方政府和私人企業(yè)，使民用企業(yè)能共享軍事技術(shù)，實(shí)現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。2000年，美國國會(huì)通過了《技術(shù)轉(zhuǎn)移商業(yè)方案》，該法對聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室取得的成果的商業(yè)化事宜進(jìn)行了規(guī)范。此外，美國政府還分別于1995年、1997年頒布了《國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與促進(jìn)法》和《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)讓商業(yè)化法》，為企業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化提供有利環(huán)境。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，在國防部層面設(shè)有國防高級研究計(jì)劃署（DARPA），美國各軍兵種都建有自己的實(shí)驗(yàn)室，如海軍研究實(shí)驗(yàn)室、空軍阿諾德工程中心等，這些實(shí)驗(yàn)室既從事國防科技研發(fā)，又積極推動(dòng)軍備制造向具有商用價(jià)值的民用技術(shù)轉(zhuǎn)移，他們將部分項(xiàng)目委托私人企業(yè)管理，以加快研發(fā)成果的轉(zhuǎn)化速度，推動(dòng)其商業(yè)化進(jìn)程。美國國家航空航天局（NASA）也于2010年成立了首席技術(shù)專家辦公室，負(fù)責(zé)將NASA技術(shù)轉(zhuǎn)移到民營部門和其他可能的技術(shù)商業(yè)化工作。此外，作為國防部與頂尖創(chuàng)新技術(shù)公司之間連接樞紐的美國國防創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)單元（DIUx）于2015年成立，該機(jī)構(gòu)將美國國防部的具體業(yè)務(wù)或技術(shù)需求，與創(chuàng)新企業(yè)主體進(jìn)行精準(zhǔn)對接，助推建立快速、靈活的合作機(jī)制。軍用技術(shù)向民用領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，極大促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

5.保護(hù)私營企業(yè)智力成果

知識產(chǎn)權(quán)歸屬問題是國防領(lǐng)域技術(shù)轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵性問題，在要求擁有必不可少的、最低限度的知識產(chǎn)權(quán)權(quán)益的同時(shí)，國防部充分尊重和保護(hù)相關(guān)企業(yè)開發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)。《聯(lián)邦采辦條例》《聯(lián)邦采辦條例國防部補(bǔ)充條例》《拜杜法案》等法律規(guī)定，在一般情況下，承包商可以選擇保留國家財(cái)政投資產(chǎn)生的國防領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，但國防部門擁有審批權(quán)、強(qiáng)制許可權(quán)、免費(fèi)使用權(quán)。《拜杜法案》還首次明確了“誰研制，誰所有的原則，把政府投資產(chǎn)生的知識產(chǎn)權(quán)商業(yè)化回報(bào)權(quán)利完全讓渡給承包商，政府僅保留免費(fèi)使用的權(quán)利。《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移促進(jìn)法》規(guī)定實(shí)驗(yàn)室人員可以從事自己發(fā)明的產(chǎn)業(yè)化，發(fā)明人在聯(lián)邦政府放棄發(fā)明權(quán)時(shí)可以獲得發(fā)明權(quán)；參與“合作研發(fā)協(xié)議”的公司可以獲得充分的知識產(chǎn)權(quán)，以盡快促進(jìn)研發(fā)成果商業(yè)化，保證廠商有權(quán)擁有“合作研發(fā)協(xié)議”的發(fā)明。此外，政府出臺《史蒂文森—懷德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》（1980年）、《貝赫—多爾法案》《技術(shù)轉(zhuǎn)移商業(yè)化法案》（2000年）促進(jìn)政府將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，并鼓勵(lì)企業(yè)從直接利用這些技術(shù)從事民品研發(fā)生產(chǎn)。《貝赫一多爾法案》（1980年）政府除保留使用權(quán)外，授予參與政府研發(fā)活動(dòng)的小企業(yè)、高校及非營利性機(jī)構(gòu)擁有專利技術(shù)，強(qiáng)化了對小企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

6.優(yōu)先發(fā)展軍民兩用技術(shù)

軍民兩用技術(shù)的發(fā)展是推進(jìn)軍民融合的關(guān)鍵，是推進(jìn)軍民融合的中心環(huán)節(jié)。美國高度重視發(fā)展軍民兩用技術(shù)。雅克·甘斯勒就提出，要保持21世紀(jì)的技術(shù)領(lǐng)先地位，顯然要繼續(xù)保持國防研究與開發(fā)的高投資，而投資的重點(diǎn)則應(yīng)放在兩用技術(shù)上，將國防部提供的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)盡可能地用于兩用技術(shù)領(lǐng)域，對于未來經(jīng)濟(jì)增長和國際競爭具有重要意義。他還列出了一些業(yè)界公認(rèn)的具有廣泛市場前景的關(guān)鍵性的“通用技術(shù)”：電子技術(shù)、生物技術(shù)、信息技術(shù)、制造和工藝技術(shù)、先進(jìn)材料技術(shù)、軟件等，認(rèn)為這些技術(shù)對于國防需求和商業(yè)競爭都有重要意義。而按照美國國防部發(fā)布的《軍事關(guān)鍵技術(shù)清單》，超過90%的太空技術(shù)具有軍民兩用性。

在立法方面，美國制定了一系列法律、法規(guī)，為發(fā)展兩用技術(shù)提供法制保障。1993年，《國防部國內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)讓條例》就以立法的形式對發(fā)展軍民兩用技術(shù)的地位加以確認(rèn)。1995年，國防部發(fā)布《兩用技術(shù)：一種為獲得經(jīng)濟(jì)上能承受得起的前沿技術(shù)的國防戰(zhàn)略》，提出了3項(xiàng)要求：（1）投資開發(fā)軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)；（2）將國防科研成果轉(zhuǎn)移到民用部門進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化；（3）將民用部門的資源移植到軍用領(lǐng)域，在開發(fā)新的軍事系統(tǒng)時(shí)貫徹“為兩用而設(shè)計(jì)”的思想。此外，《國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》（1992年）、《國家安全科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》（1995年），《國防科學(xué)技術(shù)戰(zhàn)略》（1996年、1997年和2000年），《國防授權(quán)法》（1998年）對此都作出了相應(yīng)的規(guī)定。例如：《國防授權(quán)法》（1998年）提出實(shí)施“兩用科學(xué)技術(shù)計(jì)劃”，要求美國軍方加大對軍民兩用技術(shù)的投資。2003年5月，國防部發(fā)布新版DODD5000.1《國防采辦系統(tǒng)》，提出國防部各部門與用戶共同研究確定作戰(zhàn)能力需求時(shí)，應(yīng)遵循優(yōu)先次序中將“采購或改進(jìn)國內(nèi)外民用產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)，或開發(fā)軍民兩用技術(shù)"放在第一位，反映把開發(fā)軍民兩用技術(shù)和利用民用技術(shù)放在了優(yōu)先位置。總之，美國多年來通過制定一系列政策法規(guī)，推動(dòng)國防工業(yè)轉(zhuǎn)軌，逐步實(shí)現(xiàn)軍民一體化，已經(jīng)形成了一套較為完善的制度體系（詳見表1）。

三、典型案例分析

美國推進(jìn)軍民一體化的實(shí)踐過程中涌現(xiàn)了許多典型成功案例，對美國自身甚至全世界都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，值得進(jìn)一步深入分析。

1.案例1

在研制保密電話系統(tǒng)（即STU一Ⅲ系統(tǒng)）過程中，美國國家安全局為滿足迅速交貨的進(jìn)度要求，決定利用民用部件和方法研制該系統(tǒng)。民品的研制周期為3年，而同樣的系統(tǒng)國防部需要7～11年，開發(fā)和生產(chǎn)費(fèi)用前者還不到后者的10%。除了成本大大節(jié)省之外，利用民品設(shè)施還能避免國防成本報(bào)告制度、數(shù)據(jù)處理權(quán)以及軍用規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)等方面的繁瑣。同時(shí)，該系統(tǒng)的設(shè)計(jì)具有雙重用途，對國防部門和民品部門都有好處。

簡析：隨著技術(shù)的發(fā)展，軍品和民品的通用性不斷增強(qiáng)，引入市場機(jī)制，采用民用的設(shè)施和方法為軍事服務(wù)成本更低、周期更短，也能充分利用民間的資源，激發(fā)其創(chuàng)造力。

2.案例2

GPS原本作為軍方的一個(gè)重要項(xiàng)目，主要是為陸海空三大領(lǐng)域提供全球性的導(dǎo)航服務(wù)，在情報(bào)搜集、應(yīng)急通訊和核爆監(jiān)測等軍事領(lǐng)域具有重要用途。從1991年9月1日之后，美國商務(wù)部不再對民用GPS出口進(jìn)行許可證限制，1993年，美國又宣布對民用用戶10年內(nèi)免收任何費(fèi)用。1996年3月，美國正式發(fā)布了國家GPS政策（PDD），表明了向國際民間開放的姿態(tài)，明確提出積極推動(dòng)GPS全球衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的應(yīng)用，為此承諾中止使用選擇可用性技術(shù)（SA）。2000年，美國取消了對GPS衛(wèi)星民用信道的SA干擾信號，民用GPS的定位精度達(dá)到平均6.2米的實(shí)用化水平，從而掀起GPS產(chǎn)業(yè)和應(yīng)用熱潮。

簡析：美國充分挖掘軍民技術(shù)領(lǐng)域的潛在價(jià)值，采取積極措施推動(dòng)軍用技術(shù)的民用化，大大增強(qiáng)了美國民用衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)工業(yè)的競爭力，并在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和服務(wù)民眾生活方面發(fā)揮了積極有效的作用。

3.案例3

2018年2月6日，SpaceX在美國卡納維拉爾角將載有特斯拉跑車的重型獵鷹火箭發(fā)射升空，重型獵鷹含有3枚“獵鷹九號”火箭芯組成的助推器和27個(gè)引擎，發(fā)射能夠產(chǎn)生2270噸火箭推力，是目前運(yùn)載能力最強(qiáng)的火箭，它能將54噸有效載荷送入軌道，并有兩枚成功降落在位于陸地上的回收平臺。標(biāo)志了獵鷹系列運(yùn)載能力已經(jīng)達(dá)到頂級水平。

簡析：SpaceX之所以成功，首先得益于美國航空航天領(lǐng)域?qū)γ耖g的開放政策，使得像SpaceX這樣的私人企業(yè)能夠進(jìn)入太空研究領(lǐng)域沒有任何法律上的障礙。其次，離不開NASA等政府或軍方機(jī)構(gòu)的支持。2005年5月2日，SpaceX宣布它已被授予不確定交付時(shí)間/不確定交付數(shù)量（IDIQ）合約給為美國空軍提供發(fā)射服務(wù)的Responsive Small Spacelift（RSS），這可能使美國空軍購買最多1億美元的發(fā)射服務(wù)。2008年4月，NASA宣布已與SpaceX簽訂一個(gè)有關(guān)獵鷹1號或獵鷹9號發(fā)射的IDIQ合約。合約價(jià)值2萬美元至10億美元，價(jià)格取決于有多少任務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)，合約涵蓋從2010年6月30日到2012年的發(fā)射服務(wù)。此外，SpaceX在2011年還獲得NASA一份合約，用以在商業(yè)載人開發(fā)（CCDev）項(xiàng)目之下研發(fā)和演示一個(gè)經(jīng)過載人評估的龍飛船，用以向國際空間站運(yùn)送航天員。第三，SpaceX作為私人企業(yè)在成本控制方面有獨(dú)特的優(yōu)勢。SpaceX的創(chuàng)始人埃隆·馬斯克認(rèn)為，太空發(fā)射服務(wù)之所以價(jià)格高昂，部分原因在于不必要的官僚架構(gòu)。他從十個(gè)因素進(jìn)行成本控制，并取得成功。目前，“獵鷹9號的市場報(bào)價(jià)是5000萬到6000萬美元，比其他同類的都便宜。

四、美國軍民融合發(fā)展的體制與政策啟示

1.必須建立包容開放的國防科研生產(chǎn)體系

開放式研發(fā)體系是國防科技擴(kuò)散的前提，也是讓更多的市場主體進(jìn)入國防研發(fā)系統(tǒng)的先決條件。美國之所以能在全球軍事與商業(yè)領(lǐng)域取得領(lǐng)導(dǎo)地位，其開放式的國防研發(fā)體系無疑是重要因素。無論是法律理念還是生產(chǎn)實(shí)踐，美國都?xì)v來崇尚自由主義，對于軍工生產(chǎn)，只有技術(shù)上的資質(zhì)和要求，沒有法律上、制度上的障礙，充分激發(fā)了民間的創(chuàng)造性。這使得私人所有和經(jīng)營的國防工業(yè)企業(yè)在美國的國防工業(yè)中占絕大部分。因此，要推進(jìn)軍民融合，必須改變國防科研生產(chǎn)的封閉狀態(tài)，首先打破民營企業(yè)“參軍的種種體制性障礙，以開放和包容的姿態(tài)接受民營企業(yè)參與軍工生產(chǎn)和科研，杜絕和減少對民營企業(yè)的排斥性政策。

2.必須強(qiáng)調(diào)通用的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，發(fā)展軍民兩用技術(shù)

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和新軍事變革的不斷發(fā)展，軍民界限越來越模糊、聚合點(diǎn)越來越多，軍民技術(shù)的通用性不斷增強(qiáng)。根據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)企業(yè)認(rèn)為，一體化的生產(chǎn)設(shè)施是可行，一條生產(chǎn)線可以同時(shí)制造不同的產(chǎn)品。美國軍民一體化水平高的一個(gè)重要原因就是軍民產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)通用化水平高。而特殊的軍用標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范則成會(huì)為軍民融合的巨大障礙。因此，應(yīng)盡可能用非政府規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)代替軍民標(biāo)準(zhǔn)，將“軍隊(duì)專用”部分削減到最低限度。

3.必須遵循市場規(guī)律，采用市場經(jīng)濟(jì)方式

武器等軍需產(chǎn)品雖然有其特殊性，但本質(zhì)上也是一種商品，應(yīng)遵循市場規(guī)律。克林頓就任總統(tǒng)后不久就發(fā)出信息，讓美國各駐外使館“就象促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品或醫(yī)藥用品出口那樣推動(dòng)軍火貿(mào)易”。美國國防工業(yè)的重要特點(diǎn)就是遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，引入競爭機(jī)制，通過充分、公開、公平的競爭，統(tǒng)籌全社會(huì)資源，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，服務(wù)于國防建設(shè)。政府與企業(yè)相互進(jìn)行技術(shù)成果轉(zhuǎn)讓，采用商業(yè)慣例，優(yōu)化資源配置，避免資源重復(fù)浪費(fèi)。