地方高校債務風險問題探討

郭海平

摘 要：本文在深入分析我國地方高校債務產生原因的基礎上，有針對性地提出了如下對策建議：加大財政投入，加快高等教育體制改革；加強宏觀政策調控作用，完善高校合格評估指標體系；構建高校債務責任追究制度，提高債務風險防范水平；拓寬高校融資渠道，多措并舉提高償債能力。

關鍵詞：地方高校：債務風險；對策建議

一、高校債務的起源與發展

我國高校從1999年開始大規模擴招， 高校政策性擴招和盲目擴建新校區形成巨額債務。高校債務危機披露以后，各省采取了提高生均撥款、政府清償、“獎補”政策、土地置換、債務重組等有效的化債措施，高校債務規模明顯縮小，但因各個高校原有學生規模和負債規模不同，生均負債差異較大，債務風險依舊存在。隨著高校的發展，一些高校特別是地方普通高校，為了生存和發展，投入不斷加大，每年入不敷出，部分高校債臺高筑。

據統計資料顯示，截至2017年末，我國地方政府債務16.47萬億元。其中，高校債務是政府債務的重要組成部分，但究竟占多大比重，至今沒有一個權威的數據。我國的高校債務尤其是債務率和風險控制問題，一直是社會關注的焦點。如果地方普通高校債務問題不能妥善處理，可能會影響高校的健康持續發展。

二、高校債務產生的原因

從表面上看，我國地方普通高校債務問題的產生原因是多年前實施的高校擴招政策。但是，通過深入探究，發現高校債務問題產生的原因是多方面多層次的。

1.財政投入不足造成高校貸款

我國高校的收入來源主要是財政撥款和學費等事業性收入。一方面，政府財政撥款投入嚴重不足。據統計資料，至2016年，全國共有高等學校2880所，高等教育在校學生總規模3699萬人，占世界高等教育總規模的比例達到20%，成為世界高等教育第一大國。雖然，近年我國財政性教育經費占當年全國GDP的比例達到4%，但教育經費包括學前教育、義務教育、高中階段教育和高等教育經費總投入，高等教育經費投入只是其中一部分，而且因國家重點扶持985高校和211高校，地方普通高校所投入的財政撥款相對較少。受地方政府財力所限，不同地區、不同省份之間的教育經費投入差距懸殊，有些省份省屬普通高校眾多，每所高校所能投入的財政撥款極其有限，只能保證高校日常開支，根本無錢進行大規模基本建設。

另一方面，學費等事業性收入也很有限。因高校學費收費標準以及高校招生計劃的相對穩定，高校學費收入是不可能大幅增長的，而且國家還明文規定部分比例學費用于學生教學經費和畢業實習等費用。所以，高校能夠自主使用的資金非常有限，從銀行舉債搞發展也是無奈之舉。

2.本科教學水平評估推動高校不合理舉債升級

自從2004年，教育部建立了每五年一輪的高校教學評估制度。在周期性的高等學校教學質量評估中，明確地將人均學校面積、行政用房等硬件列了重要的評估指標。但是，在高校合格評估中，對辦學條件等指標只設下限而沒有明確上限。有些高校對評建工作認識不到位，認為高校必須按高標準改善學校的硬件和軟件，才能順利通過教育部的教學評估，而建設資金不足的高校就只能找銀行貸款了。

還有些高校打著以評促改、以評促建的旗號，盲目攀比，不切實際地提出專升本、建設碩士點、博士點、創辦綜合性大學等提高辦學層次的超高目標，不僅設置新專業、建新實驗室，還積極舉債利用優厚的待遇引進“長江學者”“百人計劃”等各種高端人才。結果不但專業的發展沒有明顯的競爭優勢，還漸漸失去其原有自身獨特的辦學特色。

3.權責不明晰加大債務風險

我國地方普通高校作為事業單位，是政府舉辦的教育機構，主要靠政府財政撥款來維持日常運行，高校管理者是由政府任命的，政府擁有高校的“產權性所用權”，高校管理者擁有的是“經營性管理權”，二者的分離造成高校債務償還責任不清的問題。高校管理者之間的權責劃分也不明確，當屆領導班子擴建校園所帶來的債務卻由下屆領導來承擔。高校資產是國家所有的，即使高校不能按期償還銀行貸款，也有地方政府來想辦法化解債務，個人也不會因此承擔太大的責任。如廣東省高校貸款180億中，130億的教學設施投資都由政府出錢一次性還清。在類似事件的推動下，高校管理層就更容易傾向于盲目貸款追求擴大辦學規模，而不會慎重考慮債務風險問題，銀行也愿意貸款給高校。最后的結果就是高校背上超過其承受能力的債務，可能導致無力償還本金甚至利息，債務風險加大。

4.增收節支難度大加劇債務風險

目前，高等教育的發展進入了新時期，國家提出“雙一流”大學建設戰略，公布了42所大學為雙一流大學，95所高校為一流學科建設高校。因為“雙一流”建設以學科為資助主體，每5年調整一次名單，所以各個高校的競爭發展進一步白熱化，都千方百計加大投資建設力度，都希望能夠進入國家“雙一流”建設名單。地方普通高校增收節支難度大，沒有多余資金投入到“雙一流”高校的建設中去，給財務管理帶來了較大挑戰。

一方面，高校收入來源較單一，財政撥款和學費等非稅收入難以在短期內大幅增長，而且還可能因學生欠費，使高校可用資金更少，要投入“雙一流”建設就只能通過銀行借貸籌集資金。另一方面，高校各方面的資金都很緊張，如果不能全面壓縮開支，相反還要加大建設投入并支付貸款利息支出，不能形成年度盈余，就意味著高校收不抵支，償債能力不足，甚至根本無力償還本金和利息，財務風險會加劇。

三、化解高校債務風險的對策建議

1.加大財政投入，加快高等教育經費體制改革

目前，我國高校采取的是“綜合定額加專項補助”的撥款模式。定額撥款與在校人數相關，而專項補助靠學校自己爭取。據國家統計局資料顯示，2016年我國高等教育經費總投入10110億元，普通高校生均撥款30457元，而很多地方普通高校生均撥款剛達到12000元，離平均水平還有很大的差距。面對高校債務問題，政府應繼續加大對高校的財政撥款力度，增加高校經費的投入，通過逐年提高學生人均綜合定額撥款標準等多種方式逐步化解債務。

同時，要盡量平衡重點高校與普通高校教育經費投入的比重，確保教育經費總體結構上的均衡，緩解高校的債務壓力。中央財政要通過中央財政支持地方高校發展項目、產教融合工程建設及雙一流建設等項目，加大地方高校專項經費扶持力度，增加其財政撥款總量。地方政府應重點增加對普通高校的特色學科及特色研究項目的財政撥款比重，以鼓勵支持高校的特色優勢學科的建設。

2.加強宏觀政策調控，完善高校合格評估指標體系

教育主管部門應加強政策導向，引導高校從外延式發展向內涵式發展過渡。高校的發展并不僅僅是校園面積擴大、辦學規模擴張，還在于辦學質量水平的提高。教學質量是高校的生命線，提高教學質量絕對是對所有高校的共同要求。本科教學評估堅持“以評促建、以評促改”的方針很好，但不能搞一刀切，教育部就應該與時俱進，對高校要進行分類評估，不斷完善高校合格評估指標體系，明確教學評估合格標準，既要有辦學條件等硬性的指標要求，也鼓勵有特色有創新的軟性指標，不斷完善評估方案，改進評估方法。

3.構建高校債務責任追究制度，提高債務風險防范水平

地方政府應該堅持“誰舉債、誰負責”原則，建立健全“舉債必問效，無效必問責”的績效管理機制，在高校領導干部經濟責任審計中引入貸款管理內容。同時，地方教育部門、財政部門要出臺措施，嚴控高校貸款新增規模，對于高校已經存在的商業貸款，可與國家開發銀行及各商業銀行協商，將現有高校的商業貸款置換為利率較低的國家開發銀行政策性貸款，并適當地延長期限，以減輕高校的償債壓力。

對于欠債高校，要加強財務管理，盡量不增加或少增加新的債務，提高債務風險防范水平。一是要量入為出，確保高校收支平衡。在不影響教育教學和科研正常運行條件下，盡量壓縮學校公用經費和發展經費，尤其要嚴控或暫停新建項目，杜絕債務增量。二是優化籌資結構，降低高校舉債風險。三是加強內部控制，對關鍵環節、重點崗位嚴格把關，確保高校資金安全。四是定期編制現金流量預算，確定資產負債率等財務分析指標體系，建立財務風險預警的長效機制，適時監控債務風險。

4.拓寬高校融資渠道，多措并舉提高償債能力

防范債務風險，關鍵是提高償債能力。要提高高校的償債能力，在嚴格縮減支出的同時，高校還應積極拓寬其他的籌資渠道。一是高校可以利用學科優勢開展職業技能培訓、繼續教育培訓等增加收入。二是高校現有科研設備、體育設施等資源可以有償對外開放，增加收入。三是加大校企合作，可以根據“誰投資，誰受益”原則，引入社會資本建設校園，以減輕資金負擔。四是盤活高校現有閑置土地，特別是老校區土地，通過置換或出售等方式獲取收益，用于償債。五是發行教育債券，由政府做擔保，使債券的信用獲得社會的普遍認可，可以在一定程度上解決高校辦學經費不足的問題。六是建立健全捐助激勵機制，可以利用學校校友會、教育基金會等平臺，不斷拓寬資金籌集渠道。如截至2017年12月底，湖北省武漢市校友“資智武漢”工程，吸引百萬校友回母校，總計簽約300多個項目，項目投資額達1.3萬億元。

地方普通高校的債務風險必須引起高度重視，政府部門和高校應針對債務形成、償還過程的風險點，完善債務風險管理機制，探索化債的有效措施，保障高校教育事業的健康發展。

參考文獻

1.朱文蔚.地方高校債務擴張原因及監管――對A高校債務問題調研引起的反思.財務與金融，2017（5）.

（責任編輯：王文龍）