安康市水資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度探析

魯延琢 王有強

摘要 分析了安康市水資源開發(fā)生態(tài)補償法律機制存在的主要問題：水資源開發(fā)生態(tài)補償方式單一；資金支持相關法規(guī)不完備；相關地方法規(guī)系統(tǒng)不完善；保護者和受益者間權責不清；缺乏有效的配套基礎制度；水資源開發(fā)生態(tài)補償法律意識不足。有針對性地提出了安康市水資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建的建議。

關鍵詞 水資源；生態(tài)補償；法律制度；安康市

中圖分類號 D912.6文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2018）15-0196-02

Abstract The main problems in the legal mechanism of ecological compensation for water resources development in Ankang were analyzed. There was a single ecological compensation method for water resources development； laws and regulations related to financial support were incomplete；the relevant local regulations and systems were not perfect； the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear；the rights and responsibilities between protectors and beneficiaries were not clear； there was no effective supporting infrastructure； there was a lack of legal awareness of ecological compensation for water resources development.Targeted proposals were made for the construction of an ecological compensation mechanism for water resources development in Ankang City.

Key words Water resource；Ecological compensation；Legal system；Ankang City

近年來隨著安康市經(jīng)濟的迅速發(fā)展，水資源開發(fā)所引起的生態(tài)和環(huán)境問題也日趨嚴重，且存在生態(tài)效益及相關的經(jīng)濟效益在保護者與受益者，破壞者與受害者之間的不公平分配等問題。要解決這些問題，必須建立生態(tài)補償機制，以便調整相關各方之間的生態(tài)及經(jīng)濟利益的分配關系，推動環(huán)境保護，促進城鄉(xiāng)間、地區(qū)間和群體間的公平性和社會的協(xié)調發(fā)展。因此需要從多個方面對安康水資源開發(fā)生態(tài)補償法律制度進行研究。

1 安康水資源開發(fā)生態(tài)補償法律機制主要問題

1.1 水資源開發(fā)生態(tài)補償方式單一

首先，補償范圍較窄。安康市現(xiàn)有的生態(tài)補償區(qū)域主要集中在老牌領域，在新興領域還處于起步階段，而且耕地的補償也還沒有被完全納入工作范圍。其次，籌資與補償途徑較少。明顯缺乏轉移支付途徑，安康的財政補償資金主要依靠其他來源，政府不重視除了賠償基金的其他方面。第三，補償標準普遍較低。安康市的補償標準仍然偏低，在一些領域生態(tài)補償標準實在是太寬泛，并不適用于不同地區(qū)的現(xiàn)狀。此外，安康的生態(tài)建設、環(huán)境綜合整治和增加生態(tài)補償資金的轉移支付融資渠道過于混亂，它們的關系需要進一步理清。第四，賠償基金管理辦法在安康也是不完善的，有些地方不按時分發(fā)補償基金，有的甚至出現(xiàn)補償資金被挪占的現(xiàn)象，應加以避免[1]。

1.2 資金支持相關法規(guī)不完備

生態(tài)補償是一個長期的工程，需要大量資金，單純依靠個人和社會組織是不夠的，需要安康市政府的大力支持。但是，生態(tài)補償資金目前嚴重短缺，所獲支持不足，在這一點上，人們需要安康市政府建立財政政策補償機制，以改善生態(tài)環(huán)境，這將在安康的財政政策生態(tài)補償中發(fā)揮重要作用。但是，安康市生態(tài)補償資金支持相關的法律法規(guī)并不健全，在某些方面更是空白的。

1.3 相關地方法規(guī)系統(tǒng)不完善

生態(tài)補償政策和法規(guī)落后。目前，安康市雖然有許多生態(tài)補償相關規(guī)定，但較為分散，缺乏系統(tǒng)性，還沒有專門的地方相關法規(guī)體系。盡管近年來，安康市的有關部門采取了一系列措施，制定了一批生態(tài)補償政策文件和部門規(guī)章，但沒有足夠的權威性和約束力[2]。現(xiàn)有的文件法規(guī)存在未經(jīng)授權或不被遵守的情況。而且由于要從源頭上建設美麗安康，防止生態(tài)惡化，安康市重點領域的生態(tài)功能迫切需要鞏固和提高。要實現(xiàn)安康市綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展，需注重節(jié)約優(yōu)先作為保護和發(fā)展的重要條件，以改革創(chuàng)新為根本動力和基本原則，探索建立基本的補償機制，逐步完善激勵機制和補償機制，保護生態(tài)，提升相關資金的利用效率。

1.4 保護者和受益者間權責不清

首先，個人不能得到合理的補償。環(huán)保的主題是對生態(tài)重點領域做出重要的貢獻，但由于種種原因，在安康市仍是防護成本高，賠償費用低。除了安康市賠償和補償資金制度不完備，且標準低，不及時以適當方式支付外，影響這一舉措的另一個原因是：安康市自然資源保護者及一些地區(qū)還沒有摸清楚如何保護生態(tài)區(qū)，低效的執(zhí)行方式并不能實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)母采w。其次，環(huán)保責任不到位。在安康市，保護責任與相關的補償資金聯(lián)系不密切，補償資金盡管被采用，但實際效果在某些情況下仍不理想，甚至生態(tài)補償與生態(tài)破壞在安康的一些地區(qū)依然同時存在。第三，生態(tài)補償效益意識不強。生態(tài)效益作為一種公共產(chǎn)品，但安康人民卻普遍缺乏補償意識，而且消費心理在安康的自由傳播造成了很大的負面影響，宣傳和引導需要被加強。第四，開發(fā)者在安康市生態(tài)系統(tǒng)中的保護義務落實不到位。

1.5 缺乏有效的配套基礎制度

首先，相關的地方產(chǎn)權法規(guī)不健全。在安康，產(chǎn)權不僅沒有在明確的生態(tài)補償價值的基礎上加以確定，相反，由于缺乏明晰的產(chǎn)權，安康市建立生態(tài)補償機制的進展緩慢[3]。第二，一些政府主體尚未發(fā)布生態(tài)補償功能區(qū)規(guī)劃，顯然需要做好規(guī)劃，在制度和技術支持的基礎上，加快推進生態(tài)功能區(qū)劃建設。第三，系統(tǒng)化建設相對滯后，安康市建設相關各方就重要問題、指標和計算方法沒有達成一致、權威的意見，主要生態(tài)區(qū)現(xiàn)有的監(jiān)測和評價體系未能滿足安康各個部門管理人員的實際需要。

1.6 水資源開發(fā)生態(tài)補償法律意識不足

水作為自然發(fā)展必不可少的因素，存在于由水、土、空氣等組成的復雜的社會生態(tài)系統(tǒng)之中，與其他因素有共享內容，維護一個和諧的生態(tài)系統(tǒng)，以保持良好的經(jīng)濟平衡，以及環(huán)境和社會的性質，否則，生態(tài)系統(tǒng)失衡會導致環(huán)境惡化，造成資源枯竭，最終阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展。生態(tài)環(huán)境是自然環(huán)境和社會發(fā)展共同影響的領域，不僅包括自然環(huán)境和人類本身，而且包括人與自然之間的關系，還需要對各種復雜的生態(tài)系統(tǒng)的物理連接進行合理監(jiān)管。但在安康，存在一個普遍的現(xiàn)象，即缺乏水資源本質意識，忽略了生態(tài)因素的概念，導致水資源開發(fā)和利用的系統(tǒng)決策失誤，最終損失慘重。

2 安康市水資源開發(fā)生態(tài)補償機制構建的建議

2.1 通過法律途徑建立多元化補償方式

為了探索生態(tài)補償經(jīng)濟和法律手段的多樣性，安康市應建立和完善生態(tài)保護區(qū)，弄清上游和下游協(xié)商自愿的補償方面的關系，引導和鼓勵籌集補助資金，通過人員培訓、向上級主管部門申請建立工業(yè)園區(qū)等方式實現(xiàn)環(huán)境補償水平的提高。考察市場的補償方式，擴大補償途徑，運用碳排放權及其他生態(tài)權利增加商業(yè)融資，在安康的一些水土流失嚴重的地區(qū)試點生態(tài)補償方案，加快建立生態(tài)補償制度示范區(qū)。而且在安康市不同功能區(qū)域，生態(tài)補償具有成本差異，考慮到支付資產(chǎn)轉移的方式，在關鍵領域通過加大轉移支付力度以增加補償?shù)耐緩剑岣攥F(xiàn)有資金的各個方面的分配水平，使安康市重點生態(tài)功能領域的具有主要支撐作用的生態(tài)保護和修復得以維持，并提高環(huán)境治理和環(huán)境恢復的責任機制，以及環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金水平[4]。

2.2 加大相關資金法規(guī)支持

首先，財政轉移支付應被安康市視為一般性保護措施，應被看作是生態(tài)發(fā)展的機會成本的因素。因此，為了確保安康不同層次的生態(tài)補償要建立特別用途的基金及其相關制度。其次，需要在安康建立生態(tài)補償基金制度[5]。第三，安康市目前關于資源稅收取的有關制度需要改革，立足資源優(yōu)勢，以不同的標準適當?shù)卣{整不同水平資源稅以適用于不同層次的自然資源的開采變化。此外，安康的生態(tài)產(chǎn)品的支持力度應加大，以適應供求業(yè)務。

2.3 完善相關法律制度

國家要進一步完善與安康這一類地區(qū)的水資源開發(fā)利用相關的法律制度，加快生態(tài)補償方面的立法。通過國家法律和地方法規(guī)，建立相關機制來處理生態(tài)補償，規(guī)定剛性的限制性要求。雖然近年來，我國涉及到安康及其同類地區(qū)的資源和環(huán)境的法律法規(guī)不斷在完善，已有一些法律和政策文件，但更難以引導普遍適用的做法介入生態(tài)補償。因此，我國有關的環(huán)境立法已經(jīng)成為必要，水資源開發(fā)利用生態(tài)補償機制要在明確補償范圍和補償標準對象的基礎上，完善相應法律規(guī)定。

2.4 受益者和保護者的權責需進一步明確

環(huán)境和生態(tài)補償機制，其中包括作為受益人的代表的安康各級政府。生態(tài)功能賠償?shù)戎匾I域，在安康市，由市委、市政府負主要責任；因為生態(tài)補償區(qū)等領域的主要來源是多種多樣的，所以應被安康市政府納入生態(tài)補償?shù)念A算中，保證有效地履行付款義務，確保及時支付全部賠償款。要引導企業(yè)、社會團體、非政府組織和其他主體實施生態(tài)補償責任管理，負責有效地修復生態(tài)破壞。且為了提供優(yōu)質的產(chǎn)品和環(huán)境的生態(tài)保護，市政府應當有效實施和執(zhí)行生態(tài)補償基金和其他權利的監(jiān)督與管理[6]。

2.5 健全配套制度體系

進一步深化安康市相關制度的改革，完善有關系統(tǒng)以明晰各方生態(tài)補償方面的權利和義務。因此，生態(tài)補償標準體系，要根據(jù)安康不同地區(qū)的特點，針對不同類型的區(qū)域，加快建立差異化的生態(tài)補償標準，提高補償?shù)挠嬎惴椒ǎ⒅饾u加大補償力度。建立監(jiān)控和評估體系，如自動監(jiān)測網(wǎng)絡、市級重點監(jiān)測點和動態(tài)監(jiān)測評價，加強和改善監(jiān)督能力，不斷開發(fā)和完善重要生態(tài)功能區(qū)。生態(tài)補償?shù)慕y(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布制度也要逐步建立，積極培育生態(tài)補償機制的生態(tài)評估服務機構的有效性，其也將包括地方政府績效評估工作的建設，并應加強科技支撐，研究生態(tài)補償?shù)睦碚摵蛯嵺`課程[7]。另外通過制定地方性政策和法規(guī)，建立生態(tài)補償?shù)拈L效機制，加強監(jiān)督和檢查。

2.6 進一步提升全社會的生態(tài)補償意識

安康市社會基礎設施要真正基于環(huán)境責任的原則發(fā)揮生態(tài)補償機制的作用，需進一步加強宣傳和環(huán)境補償教育，促進公共產(chǎn)品的概念在安康的傳播[8]。而且除由政府指導、監(jiān)督履行生態(tài)建設義務，杜絕逃避責任外，安康市人民還應自覺抵制不良行為，使大家形成環(huán)境責任的理念，自發(fā)捍衛(wèi)和保護環(huán)境，營造良好的環(huán)保氛圍，這有利于迅速且有效地擴大安康市生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

參考文獻

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