農業科研單位財政項目績效管理研究

金奕敏 謝晟 魏文芳

摘要 2018年7月，國務院印發了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，明確要求強化科研項目績效評價工作。從我國農業科研單位財政項目績效管理現狀入手，分析了農業科研單位財政項目績效管理中存在的問題，并進一步提出了相應的建議和對策。

關鍵詞 農業科研單位；財政項目；績效管理；問題；對策

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0115-02

Abstract In July 2018， the State Council issued The Notice on Several Measures to Optimize Scientific Research Management and Promote Scientific Research Performance， which explicitly calls for strengthening the performance evaluation of scientific research projects. Starting from the present situation of financial project performance management in agricultural scientific research units in China， we analyze the existing problems in financial project performance management in agricultural scientific research institutions， and further put forward corresponding suggestions and countermeasures.

Key words Agricultural scientific research institutions；Financial project；Performance management；Problems；Countermeasures

2018年7月，國務院印發了《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號），25號文明確要求強化科研項目績效評價工作，具體從推動項目管理從重數量、重過程向重質量、重結果轉變，實行科研項目績效分類評價，嚴格依據任務書開展綜合績效評價，加強績效評價結果的應用4個方面入手[1]。農業科研單位如何按照規定優化管理科研經費，切實開展好項目績效管理工作，成為一項亟待研究的問題。

1 農業科研單位財政項目績效管理概述

1.1 農業科研單位財政項目績效管理的含義 農業科研單位財政項目績效管理指的是運用一定的考核方法、量化指標及評價標準，對納入財政預算管理的農業科研單位專項資金項目的實施過程及其完成結果進行綜合性考核與評價工作。項目績效考評內容主要包括科研資金落實情況、項目預算執行情況、項目實際支出情況、財務管理狀況、項目驗收的有效性、項目的經濟效益、項目的可持續影響、項目績效指標等方面。

1.2 農業科研單位開展財政項目績效管理工作的重要性 開展好項目績效管理工作，對農業科研單位切實提升財政資金使用效益具有十分重要的現實意義。這主要體現在以下4個方面：一是保障農業科研單位項目經費管理的基本要求；二是科學評價農業科研單位項目成果，進一步提高單位科研產出和創新能力；三是適應優化項目預算編制、項目執行和項目評價的要求[2]；四是有利于提高農業科研單位的內控管理水平。

2 我國農業科研單位財政項目績效管理現狀

近些年來，我國不斷加大農業科研項目資金投入力度，使得農業科研單位資金規模日益擴大。同時，科研經費規范化管理和項目實際開支情況的復雜性之間的矛盾也在不斷激化。為此，我國大部分農業科研單位越來越關注財政項目資金的使用效益和效果，并逐步將項目績效管理納入單位工作的重中之重。但是由于農業科研項目具有復雜性、公益性、成果外溢性及長期性等特征，農業科研單位如何切實管理好數目繁多、經費龐大的財政項目，就需要每個單位建立符合本單位實際情況的科研項目績效管理體系，將國發〔2018〕25號文中提到的“強化科研項目績效評價工作”落實到位。

3 農業科研單位財政項目績效管理中存在的問題

3.1 財政項目績效管理意識不強 目前，我國部分農業科研單位的領導及相關工作人員對項目績效管理的認識仍然存在誤區，主觀意識比較薄弱，或是僅僅簡單了解績效概念，而不明白項目績效管理具體工作。更有甚者，因為科研自由權受到了一定程度的限制，就不支持、不理解、不配合項目績效管理工作的開展，認為對科研項目進行績效管理是多余的，歪曲了開展項目績效管理工作的初衷。另外，一些農業科研單位宣傳財政項目績效管理工作益處的力度還不夠強，并未將單位內部各方面的積極性充分調動起來。

3.2 相關配套法律制度不完善 目前，我國農業科研單位的財政項目績效管理尚且沒有一個完善的、專門的法律制度保障體系。譬如，財政部印發了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號），內容主要涉及績效評價的對象和內容、績效目標、績效評價指標、評價標準和方法、績效評價的組織管理和工作程序、績效報告和績效評價報告、績效評價結果及其應用等方面[3]；農業部印發了《農業財政項目績效評價規范》（農辦財〔2012〕7號），主要是為了規范農業部農業財政項目績效評價工作，提高評價工作的質量和水平[4]。可是農業科研單位財政項目不僅來源于農業部，這些辦法也并不是專門的農業科研單位財政項目績效管理制度規范，這就使得農業科研單位在對科研項目進行績效管理時缺乏專門的法律依據，從而不利于項目績效管理工作的實際開展。

3.3 項目績效管理人員綜合素質有待提高 目前，我國大多農業科研單位并沒有配備專門的、專業的項目績效管理人員，往往是讓財務部門人員兼任。一方面，農業科研單位本身機構龐大，下面包含多個二級法人單位，單純讓院本部財務人員負責全院所有財政項目的績效管理工作，這種做法本就是不合理的。另一方面，項目績效管理人員需要擁有專門的相關績效評價知識，能對財政項目實施的全過程進行績效評價，而實際工作中財務人員往往會有所缺乏。

3.4 財政項目預算編制不科學，與實際支出易存在一定偏差 目前，我國仍有部分農業科研單位重投入、輕效益，在項目預算編制上不嚴謹，只關注是否能向財政部門要到經費。這樣一旦項目立項成功，資金到位，財政項目經費執行的隨意性就被大大提高了[5]。另外，由于農業科研項目容易受項目實施過程中的復雜性、自然因素等客觀因素影響，項目預算編制和實際執行情況不可避免地會產生一定程度的偏差，導致預算執行難，使得項目經費使用效率不高。

3.5 財政項目績效管理目標不夠科學、不夠系統 目前，我國大部分農業科研單位常將項目績效管理工作的重點放在績效評價結果是否符合管理考核的要求上，更注重績效評價報告的豐富性、管理程序的合規性等方面，而并未把績效管理看作是一項有價值的、系統的管理工具。為了順利通過績效考核評價，項目人員常傾向于直接根據容易實現的項目結果來設定項目績效管理的目標，而忽視了開展財政項目管理的實際需求，這樣設計出的財政項目績效管理目標往往是不科學、不合理、不系統的，從而最終影響項目績效管理工作的合理性和科學性。

3.6 財政項目績效難以進行量化考核，指標體系不健全 與企業不同，農業科研單位很難簡單地將財政項目成果的社會效益、經濟價值進行量化考核。通常農業科研單位只能按財務支出簡單歸集核算財政項目的支出成本，其項目績效管理工作也往往只是檢查財政項目支出的合法性、合規性，而無法設置合理指標體系來評價財政項目支出的效益性、效率性。另外，我國農業科研單位財政項目績效管理起步較晚，還未建立起一套完善的、統一的績效考核指標體系，并且國家級、省級、市級財政項目的績效考核指標要求均有所差異，很難設計出一套普遍適用的財政項目績效考核指標體系[6]。

3.7 項目績效管理長效機制有所欠缺 目前，我國大部分農業科研單位財政項目立項由單位科研部門統一申報，項目具體實施分布在單位下屬二級法人單位，項目支出核算由單位財務部門和下屬二級單位財務部門合力完成。因而，農業科研單位在開展財政項目績效管理的工作中，往往需要科研部門、財務部門、項目具體實施部門的協調和大力配合。實踐中，由于績效管理長效機制尚不健全，缺乏單位層面的整體協調規劃，農業科研單位相關部門參與績效管理工作的力度不大，在一定程度上使得項目績效管理未與項目立項、項目管理、項目預算執行等工作良好配合開展，最終導致財政項目績效管理效率受到影響。

4 加強農業科研單位財政項目績效管理的建議和對策

4.1 提高財政項目績效管理主觀意識 提高領導及相關工作人員的財政項目績效管理主觀意識是農業科研單位提升績效管理工作效率的首要前提。農業科研單位應進一步加強項目績效管理的培訓、宣傳工作，增強項目經費績效管理的影響力，在單位內部達成一定共識，讓全員意識到對財政項目進行績效管理是完善單位內部管理制度、促進單位事業發展的必然趨勢。

4.2 健全相關配套法律制度和具體實施方案 農業科研單位應根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）、《農業財政項目績效評價規范》（農辦財〔2012〕7號）、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）等相關制度規定，結合單位實際情況，制定出一套實用的項目績效管理實施方案。同時，國家應在總結國外經驗的基礎上，從立法角度健全財政項目績效管理配套法律制度體系，給我國農業科研單位開展項目績效管理工作提供法律保障。

4.3 加強項目績效管理人員隊伍建設，提升職業技能 從事項目績效管理的工作人員綜合素質的高低，直接影響著農業科研單位開展財政項目績效管理工作的質量好壞。財政項目績效管理工作涉及方面很廣，相關工作人員不僅需要掌握績效考核評價、財務、科研、統計等專業知識，還要具備一定程度的計算機操作技能和較強的綜合分析判斷能力。因此，農業科研單位應安排懂管理、懂專業的人員負責財政項目績效管理工作，并盡可能多地加大培訓力度，安排相關人員到兄弟單位實地調研學習。同時，單位應組建一支負責項目績效管理工作的專門隊伍，爭取做到每個財政項目都有專員負責該項目的績效管理工作，從而最終保證單位項目績效管理人員隊伍的穩定性。

4.4 強化財政項目預算績效管理工作 農業科研單位應重點關注財政項目預算績效管理工作，注意以績效管理為中心形成預算績效理念。實踐中，農業科研單位應按照項目預算全程跟進原則，在財政項目立項后，根據項目管理相關規章制度，將財政項目預算資金落實到位，認真依據項目任務書開展項目實施過程并對其進行嚴格監控，從而促進財政項目順利執行。

4.5 強化財政項目績效目標管理 農業科研單位應改變以往重績效管理程序化的想法，將績效管理、目標管理、科研管理與預算管理看作是一個整體。同時，農業科研單位應讓項目績效管理人員和科研人員一起確定出合理化、可被量化的項目績效目標，其內容主要包括項目預期效果、項目預期產出和項目必要的成本資源投入等方面[7]，并確保項目按照績效目標管理嚴格執行。

4.6 完善財政項目績效指標體系 農業科研單位應按照績效指標相關設立原則，組織單位財務部門、科研部門、項目實施部門、項目績效管理人員、專家一起，從立項考核標準、執行考核標準和驗收考核標準3個方面入手，研究建立適合本單位實情的通用的財政項目績效指標體系。另外，農業科研單位應在對項目分類細化研究的基礎上，明確同類財政項目的共性績效指標，并鼓勵提出個性績效指標。

4.7 健全和完善項目績效管理長效機制 農業科研單位應進一步建立健全項目績效管理長效機制。一方面，建立由單位科研部門、財務部門、項目實施部門等相關部門共同參與的項目績效管理工作組，協調統籌負責單位項目績效管理工作。另一方面，建立項目績效管理動態監督機制，實現項目績效管理與項目立項、項目評審、項目結題驗收等各環節的有機融合，做到支出有績效、績效有考評。此外，還應建立合理的獎懲機制和持續的溝通、反饋機制[8]。

參考文獻

[1] 國務院.關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知[A].2018-07-18.

[2] 屈昊，王京京，朱琳.財政項目支出績效評價在農業科研單位應用的思考[J].農業科研經濟管理，2017（2）：2-5.

[3] 財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法[Z].2011-04-02.

[4] 農業部.農業財政項目績效評價規范[Z].2012-01-11.

[5] 趙明媛.初探財務績效評價標準的建設與選擇：基于事業單位科研項目[J].中國集體經濟，2016（19）：119-120.

[6] 張騰，王瑩，林玲，等.科研項目績效評價的問題與對策[J].江蘇農業科學，2012，40（5）：10-13.

[7] 張紅.加強農業科研單位項目預算績效管理[J].財經界（學術版），2017（15）：50-51.

[8] 張蔚蔚，吳潔，趙濤.農業科研事業單位績效管理體系優化設計研究[J].管理觀察，2018（1）：95-98.