新形勢下PPP項目金融風險管控機制研究

馬國溫

[摘要]對特許經營類PPP項目可能涉及的金融風險進行研究，從融資風險、投資風險、運營維護中的金融風險三個維度來說明項目可能發生的風險。針對這些風險，提出相應的管控措施。

[關鍵詞]PPP模式;特許經營;金融風險;風險管控

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A

十九大報告問世以來，社會關于如何防范和化解風險的討論持續升溫。PPP模式作為一種新型的市場化社會參與方式近年來多有實踐，尤其是特許經營類的模式更被廣泛采用。然而熱度之下的項目金融風險時有發生，嚴重時導致各方合作失敗。因此在當前經濟新常態的背景下，對管控特許經營類的PPP模式中預期將出現的金融風險將具有實際意義。

在關于PPP項目的理論及應用已經非常普遍的背景下，本文發現學術界和實務界專門對研究管控此模式的金融風險方面的文獻較少，因此本文試圖從此角度入手展開系統研究。

1 PPP模式中項目公司涉及的金融風險

政府面臨的風險大于企業的外包類PPP模式和企業風險大于政府的私人化PPP模式因其參與方風險不對稱而較少被采用，這為風險中性的特許經營權轉讓項目提供了廣泛的空間。特許經營項目自身引發的風險尤其是金融風險往往是各方在考慮收益之前所必須面對的。

1.1 特許經營項目中的融資風險

融資風險主要是從項目中標公司的角度來分析，主要包括融資金額不足、融資成本超過預期、再融資不確定性、融資基準利率波動等風險。例如，根據通知要求，項目資本金比例≥總投資×20%，若項目總投資的最終審計值發生變化，此時項目公司的股東就面臨增資風險，銀行在緊急承擔提供項目所需的剩余資金義務時也會面臨融資成本上升的風險。

1.2 特許經營項目中的投資風險

投資風險主要包括政府、中標企業、銀行信托等金融機構在內的項目各方參與者基于自身利益所要考慮的。主要包括違規操作引起的損失以及預期外的黑天鵝事件引起的收益不確定性。例如若項目公司在經營權規定的年限內違規操作，將會出現因政府主管部門績效考核結果不佳帶來的違約金與可行性缺口補助損失。銀行等金融機構會面臨項目企業收入波動無法按約定還款帶來的風險。政府在財政支出緊張的背景下將會面臨因公司自身經營管理不善的原因而支付可行性缺口補助的風險。

1.3 特許經營項目運營維護中出現的金融風險

運營維護方面的風險主要包括因標準變更和通貨膨脹引致的運維成本上漲、輔助材料供應成本超支、運維收費標準制定等風險。

2 化解特許經營PPP模式中金融風險的管控措施

2.1 制定風險分配原則

2.1.1 最優風險分配原則。在合規（規定包括適用法律法規規章、項目技術標準以及相關的強制性要求）和考慮公共利益的前提下，風險應由政府主管部門、中標企業、金融機構按商定的收益份額比例對等承擔并給予各方選擇如何處理和最小化該等風險的權利。

2.1.2 風險可控原則。使項目面臨的風險得到有效控制是風險分配的最終目的。因此，應按項目各方的財務實力、技術能力、管理能力等因素設定風險損失承擔上限。按照此原則，特許經營項目的投融資風險由中標公司、政府、金融機構共同承擔;運維過程中的成本、移交風險由項目公司承擔。

2.2 制定風險預防措施

2.2.1 針對融資風險的預防措施。項目管理者針對融資金額不足、融資成本超過預期、再融資不確定性的問題，應積極嚴格挑選融資能力強的社會資本，設定合理的履約保函金額，將融資風險納入合同條款。項目公司除了可采用收益權質押的方式獲得資金，還可以市場利率為參考發行公司可轉換債券。針對融資利率波動的問題，可利用不同期限結構搭配內外部融資工具來進行對沖。

2.2.2 針對投資風險的預防措施。政府主管部門除定期對項目進行評估外，針對實際情況要嚴格控制項目支出預算，對項目中合理部分進行投資，預期不合理的部分及時停止投資，防止沉沒成本發生。項目企業依據現金流量法編制財務分析表進行資本金內部收益率測算時，要根據行業市場盈利狀況合理確定內部收益率標準。若企業合理的報酬與預期相差甚大，可考慮政府的可行性補助缺口。在投資此類建設周期長的項目中銀行等金融機構難免會出現流動性短缺，可適當利用投資項目證券化的方法來合理搭配流動期限。

2.2.3 針對運營維護風險的預防措施。建立合理的補償機制和包含保險在內的分擔機制以應對因標準變更和通脹導致的運維成本上漲問題。例如公司為項目購買財產險、第三方責任險、公眾責任險、環境責任險及其他所需險種。針對輔助材料供應成本超支、運維收費標準制定等問題，項目管理人可嚴格挑選運營水平強的投資人，建立合理有效的績效考核機制，設立運營維護保函，保函金額可依照當地居民消費價格指數進行調整。

2.3 建立有效的監管體系

制定多方位合力監管的監管架構是確保公共利益得到保障的充分條件。一個特許經營類的PPP項目監管體系可由公眾監督、公司盡職監督、行政監督三類構成。公司盡職監督要堅持質量安全、成本費用、合法合規、合同違約的理念。一般說來，包括市財政局、國資部門、發改委、工商部門、稅務部門在內的行政監督可各司其職，若項目出現重大問題時難免會出現這些部門間以及政府與公司間相互扯皮的現象。因此本文建議針對項目管控需要可在政府和企業之上設置一個項目管理委員會，委員會成員由政府、企業、金融機構三方派出對等代表組成，在突發黑天鵝的情況下項目管理委員會應對以信息披露和媒體披露為主的公眾進行監督。

3 結論

對PPP項目涉及的金融風險控制是一個困擾業界的問題，但此類問題的研究一直在進行。本文認為制定風險分配原則和風險預防措施、建立有效的監管體系可降低重大損失發生的概率，為項目的順利進行提供一個保護墊。

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