探析PPP模式在湖南省綠色農業領域的應用

余新龍

[摘要]綠色農業作為一種新型農業發展模式，符合新時代湖南省農業供給側改革的發展方向，是推進湖南省生態文明建設的重要內容。雖然近幾年湖南省在綠色農業領域取得一些成果，但依然因為資金供給不足、技術和人才力量薄弱、產業運營低效等因素，難以實現良好的經濟效益。PPP作為一種能夠提供充足資金、先進技術、高效管理方式的新型政社合作模式，契合湖南省綠色農業發展的需要，能有效彌補湖南省綠色農業發展的短板。

[關鍵詞]綠色農業;PPP;生態文明

[中圖分類號]F283[文獻標識碼]A

習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出，“生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期。”綠色農業作為一種新型農業發展模式，在為人民提供更多優質生態產品的同時，滿足了人民對美好生態環境的需要，體現了經濟發展與保護生態的辯證統一。近幾年，PPP模式在中國呈飛速發展之勢，湖南省PPP項目數量也位居全國前列，這為湖南綠色農業發展提供了契機。筆者通過分析湖南綠色農業發展現狀，對PPP模式在中國以及湖南的實踐情況進行梳理，探尋PPP模式與湖南綠色農業的契合點，并將二者有機連接，力圖證實湖南省綠色農業引入PPP模式的必要性以及可行性，以期立足于新的歷史方位，為推進湖南綠色農業發展，建設生態強省提供現實路徑。

1? ? 湖南省綠色農業發展面臨的瓶頸

綠色農業是指合理運用先進技術、先進經驗，以促進農業生態安全、農業資源安全、農業產品安全為目標，實現農業綜合經濟效益提高和農業可持續發展的新型農業發展模式。綠色農業是一種可持續發展的農業，不僅體現在生態領域的可持續、技術層面的可持續，更體現在經濟和社會效益的可持續上，是農業生態資本化的重要途徑，將生態效益、經濟效益、社會效益有機融合，有助于生態環境持續向好，食品質量不斷提升，農民收入穩定增長。湖南省自2011年出臺《湖南國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》至今，其綠色農業模式由正式確立到穩步發展，但在取得長足進步的同時，也面臨一些困境。

1.1? ? 湖南省綠色農業資金供給不足

綠色農業的資本來源主要是財政投入、農民生產性投入、民間投資。然而，目前湖南省綠色農業在以上三個方向的資金供給都存在巨大缺口，嚴重桎梏著湖南省綠色農業的進一步發展。第一，財政支持乏力。預算限制、巨大的地方債務等客觀要素的疊加，使得湖南省政府的錢袋子日益收緊，農業投入卻持續維持在低位水平，不僅增速相對較慢，投資總量也相對較低。第二，農戶生產性投入不足。農民對于農業生產經營的再投資的意愿持續萎靡，農業投入占總支出比重較低，這就意味著湖南省農民很難依靠自身財力建設經營具有資本密集型特點的綠色農業。第三，民間投資疲軟。近幾年，雖然湖南省民間投資在總量以及增長速度上都有較大提升，但從產業結構上看，民間投資在湖南農業領域的投資力度依然非常低。2017年，全省第一產業民間投資1073.33億元，僅占民間固定資產投資的5%，可見湖南民間資本對農業的支持力度不足。

1.2? ? 技術能力、基礎設施狀況不足以支撐綠色農業發展

作為社會先行資本，農村基礎設施的數量和質量對農村社會經濟的發展起著樞紐性作用，而基于城鄉分割的二元體制造成的城鄉非均衡的公共產品供給制度，造成農村基礎設施總量少、質量低，即便目前湖南省農業基礎設施已在逐漸完善，但高質量綠色農業基礎設施依舊短缺。一方面，湖南省農業科技水平普遍較低。農業R&D投入是衡量農業科技創新水平的重要標準，近幾年湖南農業R&D投入保持在較低水平，在R&D投入總支出比例上則呈遞減態勢，低度發展程度的農業科技創新是不能為綠色農業持續健康發展提供重要支撐。另一方面，高標準、高質量農業基礎設施不完備。農業的發展，離不開基礎設施的建設和完善，而綠色農業對基礎設施的要求則更加苛刻。就目前來看，在農業生產性基礎設施方面，高效節水灌溉系統尚未建立、高標準農田建設有待進一步推進，網絡通信設施亟需進一步普及。在農產品流通基礎設施方面，農產品交易市場類型、數量和規模有待進一步擴大，農產品冷鏈物流等農產品流通基礎設施建設嚴重不足。

1.3? ? 運營管理效率較低

受制于政府官僚體制的影響，建設理念落后、管理方式僵化、責任落實不到位，導致綠色農業項目建設與運營效率低等問題十分突出，主要集中體現在以下三個方面：一是缺少必要的前期論證。許多綠色農業基礎設施建設的決策往往由相關機構自行決定，缺少必要的協商討論，忽視了農民的利益訴求，民主性不足;缺少相關智庫學者的科學論證，科學性不足。二是重建設輕管理。由于各方面因素，特別是政績觀的影響，綠色農業項目過分關注于建設，而在項目建設完工之后則忽視了對項目本身的運營、維護，如大量水利工程設施的使用效率非常低，長時期處于閑置狀態，并且由于缺少必要的維護，大量設施年久失修，功能失效。三是忽視項目績效考核。由政府主導的綠色農業基礎設施建設，對項目成本和收益不敏感，在整個建設、運作過程中缺少對項目的績效考核，一方面忽視了對相關責任人的績效考評，另一方面缺少對項目本身的效果評估。

2? ? PPP模式與湖南省綠色農業發展的契合性

PPP是Public-Private Partnerships 的英文縮寫，可稱之為“公私合作”融資模式。改革開放以來，PPP模式逐漸進入我國的視野。從PPP模式在我國的發展情況來看，粗略可以分為三個階段：1984～2013年是PPP模式在中國發展的摸索階段。這一時期PPP模式以BOT、BT模式為主，PPP模式運用的規模、范圍小，國家認可程度也是比較低的。2013～2017年是PPP模式在中國的狂奔階段。這一階段 ，PPP在運營模式、范圍、規模上都取得了重大突破，國家認可程度空前提升，加強了頂層設計，完善了政策支持體系，相關法律法規逐步得到建立。2017至今是PPP模式的規范階段。2017年以來，財政部等部委密集出臺了關于規范PPP項目的系列文件，其目的在于嚴格考察項目與PPP模式之間的適用性問題，剔除假PPP項目，嚴格規范PPP運作模式，提升項目質量。

一個項目是否適用PPP模式，很大程度上取決于項目本身的性質。綠色農業不同于普通農業，其高投入、高產出的經濟屬性，政府補貼和使用者付費相結合的收費方式以及擁有廣闊的市場等特點非常適合于PPP模式。

2.1? ? 湖南省綠色農業PPP項目收費技術難度較低

從經濟學視角出發，湖南省綠色農業發展所需的各種基礎設施建設、科學技術、良好生態環境等都具有準公共物品的經濟屬性。而這些準公共物品在受益上往往可以排他或者通過提高相關技術使難以排他的準公共物品也可以達致排他，既然在受益上可以排他，也就意味著可以根據誰受益誰付費的原則對使用者進行全部收費或部分收費。目前湖南省已經出臺了相關貼息政策，并且農戶在參與綠色農業項目的后期將獲得比傳統農業更高的收益，可以大大提高農戶自身的付費能力。于此同時，政府可以協調運營企業和農戶，制定合理的收費價格，采用先高后低的收費模式，在前期農戶支付能力不足的情況下適當減免費用，待后期農戶支付能力較高的條件下適當提高價格。

2.2? ? 湖南省綠色農業市場前景廣闊

一方面，綠色農業覆蓋領域廣。綠色農業是一個大農業系統，PPP模式運用領域十分廣闊，不僅包括耕地修復、高標準農田建設，也包括農業技術人才培訓、農產品冷藏、運輸基礎設施建設等領域。例如，湖南省土壤污染、鹽堿化問題嚴重。據統計，湖南省土壤修復市場近萬億，僅耕地修復市場潛在容量就存在巨大空間。另一方面，綠色農業終端產品需求量大、利潤高。綠色農業的終端產品包括綠色食用農產品、綠色非食用農產品和綠色休閑產品。隨著人民生活水平的提高，消費觀念的轉變，對綠色、高品質、安全的綠色食品的需求量越來越大。與此同時，農業旅游方興未艾，綠色休閑產品也供不應求。不論是在國際、國內還是省內，湖南省綠色農業終端產品都存在巨大的消費市場，并且急劇增長。

2.3? ? PPP模式在湖南省綠色農業領域擁有充分的政策保障

在PPP模式中，政府必須給與私人投資者相應的政策扶持、財政補貼作為補償，才能吸引民間資本、企業的參與。近幾年，湖南省不斷出臺支持綠色農業發展的政策文件。2014年，湖南省出臺《湖南省人民政府關于鼓勵和引導社會資本投資農業農村的若干意見》，第一次明確指出鼓勵社會資本投資農村基礎設施建設; 2017年3月《湖南省人民政府辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的實施意見》中指出，鼓勵社會資本投入、創新農村金融服務、改善農業農村基礎設施條件;2018年湖南省農業工作會議在長沙召開，會議提出要以實施鄉村振興戰略為總抓手，堅持質量興農、綠色興農、效益優先，推進農業綠色發展、融合發展、高效發展。這些政策文件為PPP模式在綠色農業領域得以應用提供了制度保障。

3? ? PPP模式紓解湖南省綠色農業的發展困境

湖南省綠色農業之所以亟需引入PPP模式，其根本原因在于PPP作為一個平臺起著橋梁作用，PPP將農業領域稀缺的資金、技術、管理效率等要素與湖南省綠色農業有機的鏈接起來，完美契合了湖南省綠色農業發展所需。

3.1? ? 社會資本通過PPP項目為綠色農業提供資金支持

PPP模式為民間資本進入綠色農業領域提供了新渠道。隨著湖南省經濟的迅速發展，其社會資本總量呈幾何增長。截至2017年12月末，湖南省全省金融機構本外幣各項存款存貸差為1.5萬億元，而且有逐步擴大的趨勢。一方面存在大量的社會閑置資本，另一方面，綠色農業需要巨額的資金投入，以往綠色農業之所以很難吸引民間資本，一個很重要的原因在于缺少融資平臺。PPP模式適時提供了新的融資渠道，通過合作機制安排，將政府、銀行、證券公司、建設運營企業等主體有機整合，并通過政府的協調作用，各個合作方合理分擔風險，政府提供政策保障降低融資門檻，提高項目的盈利能力，增強了綠色農業項目對社會資本的吸引力，有助于項目融資成功。在政府債務高筑、財力吃緊、農業融資艱難的現實境況下，PPP模式能夠助力湖南省綠色農業突破資金瓶頸。

3.2? ? PPP模式提高技術、基礎設施支撐綠色農業發展的能力

綠色農業是一種高技術、高標準的農業生產方式，其對農業技術和基礎設施的質量要求遠遠高于傳統農業，不僅需要建設集約化的生產基地，也需建立高效、安全的運輸系統，更需先進的種養技術。PPP模式通過建立項目平臺，吸引各大農業企業的進入，可以有效的提升綠色農業的技術能力，以及高質量基礎設施的供給能力。PPP模式可以破除農業企業的融資困境和政策困境，極大地提升了綠色農業對農業企業的吸引能力，依靠湖南農業企業在生物工程、良種培育、先進種養技術、農產品精深加工等領域的技術、人才優勢，從而為湖南省綠色農業提供強大的科技實力。與此同時，在品牌企業、政府的推動下，綠色農業產業園、綠色農產品研發基地、流通基礎設施、市場信息化數據中心、電商孵化平臺等基礎設施的建設將獲得更大的支持力度，先進的設計理念、科學的設施配套必將極大地推動湖南省綠色農業的發展。

3.3? ? PPP模式提高綠色農業項目管理效率

提升公共服務質量和公共管理效率是基礎設施領域應用PPP模式的重要目標。PPP模式有力地破除了傳統政府主導農業項目建設、運營的低效率困境。PPP模式中，政府不再參與項目的建設和運營，剔除了官僚主義的管理方式，將現代化的企業管理模式引入綠色農業項目，在項目的維護、運營過程中，以績效為中心，強調產出，采用更加扁平化的管理結構，優化管理流程，并且利用先進的管理技術，例如建立資源信息數據庫、生產成本核算機制和數字農業管理系統，可以在很大程度上提升運營效率。與此同時，政府在外圍建立農業綠色發展的監管體系，防止企業因為“利潤最大化”動機而偏離公共利益，損害農戶的合法權益。PPP模式合理劃分政府與企業的參與職能，各盡其能、各盡其責，實現項目管理效率的最大化。

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