促進金融服務鄉村振興的政策建議

梁麗麗 楊文武

[摘要]實施鄉村振興戰略，金融的力量不可或缺。應從六個方面著手，促進金融服務鄉村振興：一是促進農業產業化、集約化和組織化，夯實金融服務鄉村振興基礎;二是創造發展金融科技的良好環境，降低金融服務鄉村振興成本;三是推動銀保互動機制創新，緩釋金融服務鄉村振興風險;四是平等準入農村金融市場，增加金融服務鄉村振興主體;五是讓市場主導農村金融資源配置，提高金融服務鄉村振興動力;六是重構雙層農村金融監管框架，守住金融服務鄉村振興底線。

[關鍵詞]金融;鄉村振興;政策建議

[中圖分類號]F323;F832[文獻標識碼]A

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。而在金融領域，則集中表現于城鄉金融發展不平衡、農村金融服務不充分，這嚴重遲滯著鄉村振興戰略的全面推進。造成這一現象的原因是多方面的，既有獲客成本高、風險控制難等世界性困難，也有行政干預多、準入限制嚴、微觀治理扭曲等中國特色。建議從以下六個方面著手，促進金融服務鄉村振興。

1? ? 促進農業產業化、集約化和組織化，夯實金融

服務鄉村振興基礎

1.1? ? 全面促進農業產業化發展

當前，農村經濟中出現了明顯的專業化、產業化的發展趨勢，使農業生產規模不斷擴大，并逐步形成無縫連接的農業供應鏈，這為降低金融服務中信息不對稱的程度打下了良好的基礎。應進一步推動農業產業化發展，大力推廣農村供應鏈金融模式，借助龍頭企業對旗下合作農戶的有力控制，將農業生產過程納入閉環監管中，全面整合資金流、信息流與供應鏈，做好金融風險控制，從而實現銀企互利共贏。

1.2? ? 加速推動農業生產的集約化

農產品價格中包含合理利潤，這既是農業生產抵御市場風險的客觀要求，也是金融服務鄉村振興的必要前提。實現此目標，有兩條路徑可供選擇：一是在經營成本不變的條件下，通過提高農產品價格來“補”利潤;二是在農產品價格不變的條件下，通過降低經營成本來“爭”利潤。二者相比，通過“發展多種形式適度規模經營”來促進農業生產集約化，從而降低經營成本顯然是一條較好的可行之路。

1.3? ? 進一步完善農業生產的組織方式

面對眾多“小而分散”農戶，金融服務鄉村振興必然受到經濟成本的嚴重約束。因此，應通過“公司+合作社+農戶”、“合作社+農戶”或其他組織方式，將農戶有機組織起來，與金融機構建立穩定的業務聯系，為金融服務鄉村振興創造適合的組織方式。此外，培育新型農業經營主體也是推進集約化生產的主要組織方式，有利于實現小農戶和現代農業發展有機銜接，也有利于促進農戶與現代金融服務的全面對接。

2? ? 創造發展金融科技的良好環境，降低金融服務

鄉村振興成本

金融科技是金融與大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等新一代信息技術深度融合而創造出的業務模式、應用、流程或產品。通過科技的力量將金融服務以低成本的方式滲透到社會最末端，突破金融交易在空間、時間上的限制， 并可以做到幾乎覆蓋所有金融產品，這些都是金融科技的獨特優勢。可見，金融科技是破解農村金融獲客成本高的有效手段，是未來農村金融發展的制高點，是金融支持鄉村振興的不二選擇。發展金融科技雖然是金融機構或新一代信息技術提供者的事情，但是政府可以提供諸多助力。

2.1? ? 加強金融知識普及，提升農戶金融素養

一是開展有益的金融知識講座與培訓，通過提升農戶金融科技素養，激發更多潛在的金融需求。二是針對農戶在金融科技知識和行為上的缺陷與特點，推出精準普及方案，提高其風險防范意識。三是關注老齡農戶群體的金融科技素養現狀，并提出針對性較強的提升計劃，確保農戶金融素養能夠與時俱進。四是通過舉案說法，提高農戶識別披著互聯網金融、區塊鏈等金融科技外衣，而行金融詐騙之實的能力。

2.2? ? 夯實信息基礎設施，縮小金融科技鴻溝

將金融科技發展作為“互聯網”行動計劃和鄉村振興戰略的契合點，在加強傳統基礎設施建設的同時，積極推進5G移動通信、云計算、大數據等新一代信息技術基礎設施建設，徹底改變農村金融服務體系落后的根本劣勢，推動金融科技觸角進村入戶，促進農村金融向智能化、現代化金融躍遷。支持金融機構加強“三農”網絡服務平臺的建設與整合，研發適合農村“散點式”分布特征的手機支付、網上支付，開發智能終端版平臺、PC 客戶端、移動客戶端等，讓農戶在田間地頭就能夠享受便捷的金融科技服務。

2.3? ? 建設良好的數據與信用環境，推動社會信用文化建設

在完善央行征信的同時，支持“堅持市場化，不追逐商業化”的百行征信做大、做強，進一步推進征信市場化制度建設，努力將網絡金融、金融科技全面納入征信體系，最大可能地解決金融領域，尤其是農村金融領域內的信息不對稱問題，以降低金融服務鄉村振興成本。同時，規范金融市場行為，嚴格區分保護個人隱私和大數據分析與挖掘之間的界線。

3? ? 推動銀保互動機制創新，緩釋金融服務鄉村振

興風險

銀保互動機制最早出現于2009年中央一號文件，重點著意于利用農業保險分散農村信貸風險。由于囿于農村信貸與農業保險的互動關系，而將信貸風險控制著眼點局限于農業生產經營中的自然風險，銀保互動機制實際運行效果不佳。建議抓住中國銀行保險監督管理委員會成立的良好契機，順應金融混業經營潮流，在拓展銀保互動機制內涵的基礎上，推進銀保協同創新，緩釋農村金融風險。

3.1? ? 深化對農村信貸及信貸風險的認識

伴隨鄉村戰略的深入推進，農村信貸需求的范圍不斷擴大。以農戶貸款為例，既包括農業生產經營貸款，也包括個人住房貸款、個人消費貸款等。而農村信貸風險則由自然風險、信用風險、經營風險、人身意外風險以及擔保風險等組成或疊加。因此，應針對鄉村振興的多元化、多層次信貸需求，基于全口徑信貸風險視角，加強金融創新，為實施鄉村振興戰略提供一體化的信貸、保險服務。

3.2? ? 推動銀保協同創新

毋庸置疑，機動車保險能夠實現可持續，其中強制險和商業險相結合，并科學厘定保險費率和保險限額是制勝法寶。有鑒于此，建議仿效機動車保險的基本做法，構建銀保合作創新機制，一方面針對鄉村振興的各類信貸需求，統籌設計出“一攬子農貸”;另一方面針對農村信貸可能面臨的諸多風險，推出“一攬子保險”。利用保險轉移全口徑信貸風險、彌補信貸損失，探索農村信貸風險管理的市場化新路徑，從而解決商業銀行助力鄉村振興的后顧之憂。

3.3? ? 探索銀保互動新機制

堅持“先試點、再推廣”的漸進式改革路線，鼓勵和支持商業銀行和保險公司分別根據農村信貸客戶的多重需求，進行綜合授信，將農村信貸風險通盤考慮，開發“雙保險”產品，即“信貸違約責任強制險”和“信貸違約商業險”，分別由借款人和商業銀行購買，一旦借款人違約，由保險公司在限額內賠償商業銀行損失。同時，采用基于RAROC的貸款保險定價，并實行管理的浮動費率制。借此實現銀保良性互動、合作共贏，從而提高金融服務鄉村振興的能力與動力。

4? ? 平等準入農村金融市場，增加金融服務鄉村

振興主體

4.1? ? 充分發揮財政與公益機制的作用

深入貫徹“市場主導、政府引導”的原則，尊重市場規律，讓市場在金融資源配置中發揮決定性作用。必須正視商業性金融機構的社會責任與企業性質之間的基本矛盾，真正理解他們的合理訴求及經營底線——在服務鄉村振興中雖然對某些項目、某些業務可以無利可圖，但也不能長期虧損，尤其是總體經營效益必須向好。因此，應積極發揮財政資金的引導功能和慈善公益資金的補充功能，建立融資擔保基金、再擔保機構和保險基金等，打消商業性金融機構服務鄉村振興的種種顧慮，并為金融機構服務鄉村振興保駕護航，從而擴大金融下鄉規模。

4.2? ? 放松對網絡銀行的有關政策約束

自2015年以來，我國先后已有17家民營銀行開業運營，其中不乏由金融科技機構發起的民營銀行。但受政策所限，目前新型農村金融機構特別是民營銀行、金融科技機構進入農村金融市場并非易事，體現在跨區經營、開卡權限、享受支農惠農政策等諸多方面。以開卡權限為例，根據《關于落實個人銀行賬戶分類管理制度的通知》（銀發[2016]302號）的規定，具有全功能的I類賬戶只能現場開戶，禁止遠程開戶、遠程變更、遠程銷戶。《關于改進個人銀行賬戶分類管理有關事項的通知》（銀發[2018]16號）對此并無突破。對不設線下網點的網絡銀行而言，這顯然是其開拓農村金融領域，服務鄉村振興面臨的巨大政策障礙。因此，建議對此類網絡銀行，放開跨區經營、遠程開立全功能的I類賬戶的政策約束，并能平等享受支農惠農政策，允許其平等準入農村金融市場，服務鄉村振興。

4.3? ? 加強農商行的微觀治理

遵循“誰出資、誰決策、誰負責”的原則，界定股東大會、農商行領導與省聯社的法理關系，厘清履職邊界，從而完善現代公司治理結構，糾正農商行微觀治理扭曲的問題。同時引導省聯社向市場化服務機構的方向轉型，提供諸如資金管理、人員培訓和技術平臺開發等各種服務，以補足個別農商行在經營能力方面的短板。市場化的金融服務主體逐步增多，既有利于增加農村金融供給，也會提高競爭壓力，改善服務質量，同時遏制融資成本的上升，是“解決好錢從哪里來”的重要手段。

5? ? 讓市場主導農村金融資源配置，提高金融服務

鄉村振興動力

有關部門應該理解，“貸款難”和“貸款貴”其實是兩個不同問題。對金融機構而言，既增加涉農貸款，又降低融資成本的要求難以真正落實。調查發現，就目前而言，解決“貸款難”比解決“貸款貴”更為迫切。因為脫離市場定價的涉農貸款利率無法完全覆蓋其風險和成本，必然使金融機構缺乏放貸動力而“惜貸”。甚至出現由“貸款不貴”而引致“貸款難”的金融怪相。

因此，應正視農村借貸風險較大、成本較高的事實，提高“貸款貴”的容忍度，全面取消對農村貸款利率的變相限制，著力化解風險收益背離的矛盾，促進涉農信貸實現商業可持續。除非出現人為的市場操縱，或者利率已超過法定界限，有關部門就不要輕易干預。切忌在違背市場規律，行政性地要求金融機構降低借貸成本的同時，增加涉農貸款的投放。應該認識到，真正做到市場定價，讓市場主導農村金融資源配置，既有利于增加農村金融服務的有效供給，也有助于金融機構更好地控制自身的風險，而提高服務鄉村振興的內在動力。

6? ? 重構雙層農村金融監管框架，守住金融服務

鄉村振興底線

2017年全國金融工作會議提出，一切金融活動都要納入監管。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》一方面強調，要改進農村金融差異化監管體系，合理確定金融機構發起設立和業務拓展的準入門檻;另一方面要求，守住不發生系統性金融風險底線，強化地方政府金融風險防范處置責任。可見，促進金融服務鄉村振興的同時，金融監管不但不能放松，而要從兩個方面不斷加強。

6.1? ? 構建雙層的農村金融監管框架

按照“中央主導，地方輔助”的原則，對傳統涉農金融機構進行監管。一方面，銀保監會等中央金融監管部門負責政策標準的制定與統籌。這主要是因為金融科技的發展使金融業務的行際遷移十分容易、金融風險的傳導相對迅速，所以必須通過最高級別監管機構，統籌制定監管政策，盡量避免監管套利行為。另一方面，地方金融監管局對數量多、規模小、業務區域集中的農村金融機構執行具體監管政策。

6.2? ? 探索委托監管體制

多年來，農村小額貸款公司、農民資金互助社等農村金融組織仍未能得到廣泛、健康的發展，金融監管顯然難辭其咎——要么監管缺失導致其“跑偏”，要么監管過度導致其被抑制甚至被封殺。針對上述新型農村金融組織，建議探索以行業自律或者社會中介組織監管的委托監管體制，以順應國家邏輯（既希望農村金融組織自身健康發展并解決好“三農”融資問題，又要避免其不當經營而危害社會）和農村金融組織邏輯（需要內部控制、行業自律和外部監管三方合力，實現自身可持續發展），同時從根本上化解監管機構的科層制邏輯（從業人員基于個人職業發展前景視角對監管行動的成本與收益加以權衡后履職）中的矛盾。

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