論實施輪作休耕的制約因素和對策

雷超凡 李銅山

[摘要]實行輪作休耕制度，是提高耕地質(zhì)量、緩解糧食供需矛盾的重要途徑。當前，我國實行輪作休耕還存在著耕地比較緊缺，國家相關(guān)政策措施普及推廣力度較低，實行輪作休耕補貼及收入保障措施不完善，一些干部群眾對輪作休耕的認識不足等現(xiàn)實問題，必須采取建立健全糧食市場供需對接預(yù)警體系，加強輪作休耕相關(guān)政策的普及力度，完善政府補貼，加大輪作休耕區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓力度等對策措施。

[關(guān)鍵詞]輪作休耕；制約因素；對策分析

[中圖分類號]F327 [文獻標識碼]A

1 實施輪作休耕的制約因素

1.1 耕地比較緊缺

據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截止到2016年末，我國人口總數(shù)達到了13.83億人，作為人口大國，保證口糧有效供給，保障糧食安全是重中之重。19億畝耕地紅線是保障我國糧食安全的底線，不容有失。在有限的耕地中，還存在著土地資源質(zhì)量整體不佳，備用耕地較少，部分土地肥力下降，受污染嚴重等情況。而且當前我國年人均糧食消費大約388kg，與聯(lián)合國人口基金會提出的小康水平年人均糧食消費400kg還有一定差距，總體糧食消費水平較低。因此，在此基礎(chǔ)上開展輪作休耕，必須因地制宜，審慎推進，不可盲目開展。

1.2 國家相關(guān)政策措施普及推廣力度較低

當前我國輪作休耕制度還處于試點階段，2016年國家首先在東北三省地區(qū)開展輪作休耕試點工作，2017年又相繼在河南、河北、甘肅等9個省份開展了80萬hm2的輪作休耕機制試點，在2018年的規(guī)劃中，將新增38.93萬hm2輪作休耕試點，全國輪作休耕面積將達到120萬hm2。2017年中央財政撥款14.36億元，其中輪作補助資金7.5億元、休耕補助資金6.86億元。從總體上來看，我國輪作休耕的推進工作進度較為緩慢，普及省份不足一半，普及率較低，實行輪作休耕的土地面積占耕地總體比重低。財政補貼方面對于輪總休耕的支持力度相對較小，不利于輪作休耕制度的推廣。

1.3 實行輪作休耕補貼及收入保障措施不完善

輪作休耕的實施需要以不影響農(nóng)民收入作為基本前提，這樣農(nóng)民才會配合輪作休耕工作，保證政策的落地實施。根據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 （2016）》顯示，2011年以來全國三大主糧的每667m2平均現(xiàn)金收益為650元左右，而從我國2016年實際發(fā)放的試點補貼來看，每667m2平均補貼400元左右，遠低于市場標準，這樣的補貼方式，勢必會給實施輪作休耕的農(nóng)民帶來收入損失。而補貼標準的提高意味著地方財政負擔的增加，這會在一定程度上影響其推動輪作休耕工作的積極性。這一兩難困境成為當前推進試點工作、擴大輪作休耕規(guī)模面臨的重要阻礙。

1.4 一些干部群眾對輪作休耕的認識不足

一方面，部分農(nóng)民文化水平比較低，只能看到眼前的利益，不能對實施輪作休耕的長遠意義有所認識，簡單的認為輪作休耕就是對土地資源的浪費，又因為對休耕輪作后的利益保障存有疑慮，所以對輪作休耕具有抵觸心理。另一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)干部對輪作休耕不夠重視， 對耕地輪作休耕的重要性和緊迫性認識不足，對中央制定的輪作休耕相關(guān)方針、政策了解不深，進一步阻礙了輪作休耕的推廣。

2 推進實施輪作休耕的對策

2.1 建立健全糧食市場供需對接的預(yù)警體系

政府需要建立涉及“三農(nóng)”的相關(guān)部門的合作機制，深度實現(xiàn)信息的共享。一是要建立輪作休耕與糧食安全生產(chǎn)的預(yù)警指標體系，對實際耕地數(shù)量，土地肥力，土壤屬性建立宏觀的認識。在確保糧食安全的基礎(chǔ)上，具有全局性的開展耕地的輪作休耕，并對當年的糧食生產(chǎn)能力進行合理預(yù)測預(yù)警。二是能夠及時的向各地區(qū)發(fā)布相關(guān)的耕地與糧食市場的動態(tài)變化，并針對變化及時給出專業(yè)性的意見，最大程度上避免因糧食供給不足導(dǎo)致的糧價上漲等問題。

2.2 加強輪作休耕相關(guān)政策的普及力度

我國的輪作休耕制度關(guān)乎我國糧食安全、農(nóng)民長遠切身利益和農(nóng)業(yè)資源環(huán)境狀況，若要確保輪作休耕制度的貫徹落實，一是利用好媒體這一宣傳教育主陣地，對實施輪作休耕的相關(guān)政策方針以及對農(nóng)民的有利之處進行長期的宣傳，讓輪作休耕的相關(guān)政策能夠深入人心，達到人人知輪作休耕、個個懂輪作休耕、處處會輪作休耕的效果。二是建立輪作休耕的制度保障，完善相關(guān)的法律法規(guī)，明確耕地產(chǎn)權(quán)制度，完善輪作休耕補償機制和管理制度，完善環(huán)境立法和問責機制。

2.3 完善政府補貼

輪作休耕符合國家的產(chǎn)業(yè)政策，能夠保護有限的自然資源，具有較大的外部性，所以對實施輪作休耕的生產(chǎn)者應(yīng)該給予一定的補貼。政府補貼的依據(jù)有兩個，一是由于輪作休耕給生產(chǎn)者造成經(jīng)濟損失，二是由此所產(chǎn)生的生態(tài)效益。對于輪作，則可以根據(jù)政府的財力，給予適當?shù)难a償和獎勵。將輪作休耕與精準扶貧相結(jié)合，貧困戶可以優(yōu)先申請休耕，這樣既不減少土地收入，又可以節(jié)省勞動力從事其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營。

2.4 加大輪作休耕區(qū)的新型職業(yè)農(nóng)民培訓力度

一方面地方政府要設(shè)立輪作休耕農(nóng)民職業(yè)培訓與就業(yè)服務(wù)部門，摸清和明確職業(yè)農(nóng)民的培訓對象及具體人數(shù)，種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)民是新型職業(yè)農(nóng)民培訓的重點對象。加強休耕農(nóng)民就業(yè)培訓的針對性，支持其從事離土不離鄉(xiāng)的副業(yè)，鼓勵農(nóng)民實現(xiàn)“本地型兼業(yè)”。另一方面，建立新型職業(yè)農(nóng)民培訓投入長效機制。提高參加職業(yè)農(nóng)民培訓的補貼標準，從而提高休耕農(nóng)民參加培訓的積極性。構(gòu)建多元化的培訓體制機制，利用政府資金的杠桿效應(yīng)，吸引更多社會資金的投入。鼓勵支持更多的社會各類培訓機構(gòu)、企業(yè)、高職院校等參與新型職業(yè)農(nóng)民培訓。

[參考文獻]

[1] 陳桂權(quán)，曾雄生.我國農(nóng)業(yè)輪作休耕制度的建立[J].地方財政研究，2016（7）：87-104.

[2] 劉鈺，等.中國主要作物灌溉需水量空間分布特征[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2009（12）：6-12.

[3] 錢晨晨，黃國勤，趙其國.中國輪作休耕制度的應(yīng)用進展[J].農(nóng)學學報，2017（3）：37-41.