晉南平川農村廢棄宅基地的現狀及對策

李潤楠 張崇康

[摘要]為了明確目前新農村建設中平川農村的廢棄宅基地現狀，對山西省運城市和臨汾市的12個平川農村的廢棄宅基地進行了實地調查及統計分析，結果表明：不同村莊廢棄宅基地差異很大，12個村莊戶均廢棄宅基地面積變異范圍為0.0004hm2～0.0324hm2；村廢棄宅基地面積與村耕地面積及村莊占用土地面積均呈顯著正相關 ；根據廢棄宅基地在村莊中呈現的方式類型不同將村莊分為“空心村”型等5種類型，并對不同類型的廢舊宅基地提出了不同的利用途徑建議。

[關鍵詞]平川農村 ；廢棄宅基地；對策

[中圖分類號]F301.3 [文獻標識碼]A

黨的十九大提出新農村建設，新型農村建設包括方方面面，但對農村的土地進行合理利用與分配則是新農村建設中很重要的一個方面。隨著工業化、城鎮化以及農業現代化對土地資源的需求日益劇增，用地矛盾不斷凸顯。而另一方面，農村廢棄宅基地現象又非常嚴重。我國目前關于農村廢棄宅基地的現狀、形成原因及利用對策，前人已做了大量研究。薛力（2001）論述了我國“空心村”特點、發展變化歷程及以及產生的原因。程連生等（2001）分析了太原盆地的部分農村空心化問題與特征、形成原因、“空心村”調控對策等方面；薛力（2001）以江蘇省為研究區域，對“空心村”的形成發展過程、地區的差異進行了分析研究，指出“空心村”產生的主要原因，并且對不同地區分別提出了整治的對策；楊永芳等（2007），以河南省為研究區域，分析了“空心村”問題的現狀和危害，從制度、經濟和觀念等方面說明了“空心村”形成的原因及進行“空心村”治理的必要性，還提出了整治的對策與建議；趙慶雙（2009），以山東聊城市“空心村”現狀的調查為基礎，分析了制約欠發達地區“空心村”治理的因素，有針對性地提出了“空心村”治理的原則、模式和措施；劉彥隨等（2009），以山東禹城為典型案例分析，探討了空心化村莊整治的基本準則、發展理念與規劃方案，重點研究空心化村莊整治引領新農村建設、耕地紅線保障和城鄉土地統籌配置“三位一體”目標的機制、政策；劉洪彪等（2007）認為新農村的建設應該與“空心村”的治理相結合，通過完善農村的土地管理制度、舊村的整治與新村的規劃等途徑來治理“空心村”，促進新農村的建設；岳永兵等（2008）分析了現行“空心村”改造的弊端，借助城市經營理念提出了村莊經營研究，認為內在的自發流轉以及人為加速流轉機制決定了城鄉生態經濟交錯區這一新概念，并且進行了可行性分析；潘元慶等分析了孟津縣“空心村”的現狀及其存在的原因，也分析了“空心村”整治過程中出現的問題和整理后的效益，并且提出了今后發展的措施。王飛虎等（2011）分析了陜西省部分農村的廢舊宅基地的利用潛力及對策研究。

我國幅員遼闊，不同地區宅基地的分配利用方式差異較大，各地廢舊宅基地的現狀及改造利用情況不盡相同。晉南地區是山西省的主要糧食生產基地，近年來隨著人民生活水平的不斷提高，及農村家庭聯產承包責任制的推行，形成了農村住宅地及農用土地不同程度的浪費。為了更好地了解晉南平川農村目前的廢棄宅基地現狀，本研究以山西省臨汾市和運城市的12個有不同類型代表性的平川農村廢棄宅基地的實際現狀進行實證分析，旨在為政府建立農村土地高效利用的政策體系提供一定的理論依據。

1 晉南平川農村的宅基地概況

晉南平川農村有著幾千年的土地耕作歷史，由于光熱資源充足，地勢較為平坦，對糧食作物可以一年兩作，尤其是小麥玉米一年兩作幾乎成了晉南平川的最主要的種植模式，所以自古以來晉南平川都是山西的重要糧食生產基地。關于晉南農村的住宅歷史，解放前可能從安全因素的考慮，都是同一家族的多家一院，院落多為多道門和多進院，解放后尤其是改革開發后，隨著人們生活富裕及生活條件的改善，原來的多家一院已滿足不了人們現代生活的需要，進而發展成現在的獨家獨院。而原來的多家一院的老宅地基卻變成了廢棄宅地基。在一些農村廢棄的老宅地基幾乎在村中間連成一篇，而在村周圍不斷建新宅地基。這樣就形成了“有宅無房、有房無人、外實內空”的“空心村”，大量宅基地閑置凋敝，荒草叢生，幾乎成了村中放牧場。在晉南農村，宅基地利用粗放、退出不暢等問題近年來愈發凸顯，有的地方建新不拆舊房，建了新村，舊村成為凋敝村莊。宅基地大量閑置荒廢，不僅浪費了寶貴的土地資源，不利于農村經濟發展；而且導致違法用地日漸增多，影響了美麗鄉村建設。對此盤活廢棄宅基地勢在必行，當地政府應及時出臺閑置凋敝宅基地整治盤活利用政策，對廢棄宅基地進行整治復墾或做其它利用，引導農民向城鎮或中心村集聚，進一步盤活農村土地資源，改善農民居住生活環境，助推鄉村建設和農村經濟發展。在廢棄宅基地的整治過程中，廢棄宅基地的有效騰出是最大的困難，騰出后如何利用又是整治的關鍵。

2 調查點的廢棄宅基地勘測、數據來源及統計分析

調查區包括晉南地區運城市的陶村、東鈕村和北梁村及臨汾市的北賈村、北陳村、仁佑村、南五村、程黃村、府底村、張揚村、安定堡村和南麻村等12個村莊。村莊人口從少到幾百人（仁佑村）到多到幾千人（陶村）；地理位置有些處在汾河岸邊（南五村、北陳村）、有的處在山根下（安定保村）、多數處在平川陸地上；有的村莊距離城鎮較近（陶村、南麻村），而有些距離城鎮較遠（北梁村）。總之，調查區這12個村莊對晉南平川農村具有較好的代表性。

作為調查對象的12個平川農村的總土地面積、人口、耕地面積及村莊占地面積的數據來源于當地土地資源管理局和統計局。而廢棄宅基地面積的詳細數據相關管理部門幾乎沒有，調查中發現“有宅無房、有房無人、外實內空”的現象在農村普遍存在。究其原因不外乎三種，一是村民外出經商務工多年未歸或回來暫住親戚鄰居家而后又出去經商務工，而自己房屋慢慢成為凋敝廢棄房屋；二是生存環境較差的自然村莊，大多已是人去屋空院落荒涼，剩余部分農戶多是老弱病殘貧家庭，其實他們也迫切要求搬離；三是“一戶多宅”問題突出，建新房不拆舊房導致舊宅地基不能及時退出，閑置凋敝宅基地由此大量產生。為了得到相關數據的第一手資料，筆者采用走訪、觀察、勘測等方法進行，盡量做到數據詳實可靠。原始數據采用SPSS13.0軟件進行統計分析。

3 調查結果及其分析

在本研究中，首先對調查對象農村的現有人口、戶數、村莊占地面積、廢棄宅基地面積等基本情況進行了解，在此基礎上進一步了解人均、戶均廢棄宅基地面積等廢棄宅基地相關參數。同時，進一步了解廢棄宅基地參數與村基本情況參數間相關性。按廢棄宅基地在村莊內存在方式的不同對調查對象農村進行分類，為不同類型廢棄宅基地的再利用提供分類指導，對不同類型的荒蕪土地提出切實可行的對策方法。

3.1 抽查點農村人口、耕地面積、廢棄宅基地面積等基本情況

從表1可看出，作為調查對象的12個村莊都存在不同程度的宅基地廢棄情況，可見農村廢棄宅基地的存在在晉南農村是個普遍現象。調查村莊中現有人口、戶數、耕地面積及村莊占地面積最大（多）的為鹽湖區陶村，而最小（少）的為襄汾縣仁佑村。但村廢棄宅基地面積最大的為洪洞縣安定堡村，最少的為堯都區府底村，可見村廢棄宅基地面積的大小與村人口多少，耕地面積大小的相關性不是絕對的。表1中數據的獲得為分析當前農村的廢棄宅基地的情況提供了基本數據。

3.2 抽查點農村人均、戶均廢棄宅基地情況

從表2可看出，12個調查村其每村人均廢棄宅基地面積的變化范圍為0.0001hm2～0.0091hm2；每村戶均宅基地變化范圍為0.0004 hm2～0.0287 hm2，12個村莊的戶均廢棄宅基地為0.0031hm2。其中襄汾縣南五村和洪洞縣安定堡村的戶均廢棄宅基地面積最大，分別為0.0324 hm2和0.0297 hm2，這兩個村莊均為新舊村莊并存型，其中南五村位于汾河岸邊。其中南五村位于汾河西岸，村子的耕地上有一南北走向大坡，于是村子就分為坡上和坡下兩部分。當初坡上均為耕地，坡下為村莊和灘涂地。由于村莊地勢低，每年夏天雨季來臨都會受到汾河漲水的威脅，后來從生活安全考慮，當地政府對該村實施村莊轉印坡上的整體搬遷工作。但政府采取的是溫和政策，即搬遷自愿原則，新批地基只能在坡上，政府只是鼓勵搬遷。該政策和辦法已實施十余年，至今坡下舊村還有8戶人家未搬遷，這就形成了新舊村并存的局面。與該村情況相近的還有洪洞縣安定堡村，該村子也是在耕地上有一南北走向大坡，于是村子就被分為坡上地和坡下地兩部分，村莊原來在坡上地，但后來在坡下地修了大運二級路，村民為了交通方便，在當地政府允許和鼓勵下村民在坡下地的二級路旁建了新村，但原來的舊村莊也是有個別住戶還在住，于是就形成了現在相連的新舊兩個村。

3.3 村廢棄宅基地面積參數與村基本情況參數相關性

為了進一步了解廢棄宅基地的相關因素，對12個調查村的廢棄宅基地相關參數與村人口、耕地面積等基本情況參數進行了相關性分析，結果見表3。從表3中可看出，村廢棄宅基地面積與村耕地面積和村莊占用土地面積均呈顯著正相關，分別達到了0.5538和0.5591，說明在本調查中村廢棄宅基地面積與村耕地面積和村莊占用土地面積越大，可能存在的廢棄宅基地面積也相對較大。人均、戶均廢棄宅基地面積及廢棄宅基地面積占村莊占地面積的比例分別與村耕地面積及人均 耕地面積均呈正相關，但均未達顯著水平。村廢棄宅基地面積與村現有人口多少及人均廢棄宅基地面積占人均耕地面積的比例與村莊占用土地面積也分別有一定的相關性，也未達顯著水平。其它因素之間相關性很小。

3.4 廢棄宅基地在村莊中存在的類型

5 廢棄宅基地在村中呈點綴分布型 陶村、東鈕村、北梁村、仁佑村、南麻村、府底村、程黃村

調查中的不同村莊廢棄宅基地在村中存在的類型方式不盡相同，根據存在的方式將12個村莊分為5種類型（見表4），新舊村莊并存型的村莊有南五村和安定堡村，村莊均為新舊兩個村莊組成，舊村莊未復墾或重新利用。廢棄宅基地在村中衍變存在型，即村莊多年來一直向一邊發展，如北陳村，由于地處汾河西岸且緊靠汾河，所以只能往西發展，村莊最西邊為新批宅地基，從西向東廢棄宅地基越來越多，到村最東邊的古老宅地基幾乎很少有人居住，廢棄宅地基連片存在，亟待復墾開發利用。北賈村為典型的空心村型，村中央為老舊宅基地，這些老舊宅基地的產權往往為同一家族的多家共有，而且多為不規則型，所以人們往往扔下老宅基地到村周圍新建宅基地，這樣形成村中央廢棄宅基地連片存在。張揚村為3個自然村組成，自然村之間以荒地和廢棄宅基地相連。其余陶村、東鈕村等7個村莊為表現最多的廢棄宅基地在村中呈不規則的點綴狀分布型。

4 廢棄宅基地的利用對策

由于廢棄宅基地在農村普遍存在，既浪費有限的土地資源，又影響農村的整潔美麗。通過整治農村閑置凋敝宅基地，有效盤活農村土地資源，改善人居環境，促進農村經濟發展，增加農民收入。同時對廢棄宅基地的利用，應本著“土地資源盤活，空間布局優化，鄉村環境美麗”的目標，根據“宜耕則耕宜建則建，兩條途徑盤活利用土地”的原則，不同類型村莊的廢棄宅基地提出不同利用途徑建議。在尊重農民意愿且保障農民權益的前提下，堅持“依法自愿、合理補償、用途管制、集約利用”的原則，根據“一戶一宅”的前提條件，探索符合當地農民合理需求的農村廢舊宅基地退出補償激勵機制。

4.1 新舊村莊并存型

這類型村莊廢棄宅基地主要在荒廢的舊村莊，這類村莊往往廢棄宅基地占地面積還很大，如北陳村和安定堡村分別占地11.53hm2和13.8hm2，這兩個村莊還有一個相似的特點就是舊村莊還有少數幾家在住，調查中發現這些少數未搬遷住戶不外乎這兩種原因，第一為家庭經濟很困難的老弱病殘村民，他們沒有經濟能力批新地基建新房；第二為思想相對較為保守的老年人，這些人對老住宅有一種依戀感。對于這些少數戶的騰空搬遷，政府可根據搬遷救濟結合農村危房改造等惠農政策，讓他們既愿意搬遷還能搬遷得起。在舊村莊騰空后，首先考慮用于項目建設，按照“宜建則建、宜墾則墾”的原則，對舊村莊進行整治，經批準后調整為其他集體建設用地或征收為建設用地進行項目建設。如果作為集體建設用地可采用入股或聯營的方式合作經營；如果作為國有建設用地則可采用出讓、租賃等方式利用。應重點支持困難戶搬遷的經濟援助和物資支持進而發展新農村建設、休閑旅游、養老建設等。目前，我國已有一些試驗點村充分利用復墾后的耕地，建成光伏電站，這既增加了村民收入，又壯大了集體經濟實力，有力推動了鄉村振興，值得很好的借鑒參考。

4.2 廢棄宅基地村中呈衍變型

該類型村莊本調查點中典型的為北陳村，村最東邊為最早的古老村落，由于村莊處在汾河西岸并緊靠汾河，所以村莊只能往西發展。這就形成村莊最西邊為最新建宅地基，越往東邊廢棄宅地基越多，到村最東邊住戶已很少，廢棄宅地基已接連成片。對這樣的村落廢棄宅基地的開發復墾自然應從東邊開始。建議村莊應該劃出一個南北分界線（以村中南北街道為分界線），分界線東邊為廢棄宅基地連片整治區。對分界線西邊的廢棄宅基地當地政府結合村民委員會根據“一戶一宅”原則出臺廢棄宅基地有償退出機制。退出宅基地歸村集體所有，重新劃批給分界線東邊退出宅地基的村民。分界線劃分的原則一定要保障不僅東邊退出宅地基的這些住戶在西邊有足夠的宅地基，還要留有一定面積的公共村民活動和健身場所。對騰空的分界線東邊的廢棄宅基地按照2.4提到的舊村莊整治改造辦法進行。

4.3 空心村型

調查點中北賈村就是個典型的空心村，村中央為原來最早村落，這里廢棄宅基地相連成片，占據著大量的土地面積。根據實地勘測村中間有成方的幾乎連片的6.13hm2廢棄宅基地，僅散落地住著18戶人家，這18戶人家宅基地面積僅占0.54hm2，其利用率僅為8.8%。考慮到周圍環境，對這樣的廢棄宅基地利用復墾、開辦加工廠或養殖場等都是不可行的。對這類廢棄宅基地國家或地方政府應出臺新政策，首先這些廢棄宅基地通過宅基地退出補償激勵機制變為村集體所有，對現有住戶進行合適的安排，使他們也能騰出來，然后進行連片開發利用。如根據中央發展社會主義新農村的設想，在騰出來的基地中央建村住宅樓。同時要考慮到農村種地的實際需要，在住宅樓下給每個住戶建一定面積的庫房，可存放糧食和農機具（但絕對不能再建小院），其余場地乘勢大力實施美化、綠化、亮化工程，道路拓寬硬化，綠色景觀增加，基礎設施改善，村容村貌煥然一新。

4.4 自然小村落分散型

調查點村莊中張揚村為典型的該類型村莊，該村由3個自然小村落組成，勘測調查中每個自然村落的廢棄宅基地都很嚴重，3個村落均以荒廢地相連。對于分散居住的村莊，政府首先要考慮對分散居住變為集中居住，居住越分散，一般造成廢棄宅基地和荒廢耕地的現象越嚴重。在當地鄉鎮政府與村委會的共同協商指導下，結合當地的交通、宜居環境等因素確定合適的且面積適度的集中居住地。對新村的建設要有發展的眼光，既要滿足居民還遷要求，還要有建幼兒園、小學等的場地，還要留有村中小廣場、健身體育設施、綠化地帶等，優化新村布局，逐步提高村民生活質量。從農村向集中供熱、供氣、供水等發展的角度考慮，村民會逐步從住平房向住樓房發展，所以在新村莊建設中既要考慮新村中原來舊村的改造，又要考慮到新村建設中現代化新農村發展的需要。對騰出來的舊村莊，在開發、復墾過程中各自然村按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，實現新增耕地的綜合利用。耕地面積相對較少的村子，對集中連片的地塊進行復墾建設，對新增耕地全部確權為集體機動地，既可發展規模農林業作為集體經濟實體，也可承包給群眾耕種增加村集體收入。

4.5 廢棄宅基地在村中呈點綴分布型

調查中這類村莊最多，本調查試驗中這類村莊占總調查村莊的58.3%。這類閑置凋敝宅基地分為違法占地、“一戶多宅”、 繼承閑置、長期閑置4種不同類型，其中長期閑置的地基原因不外乎有三種，一是地基面積不夠一戶人家建房用地，這是由于過去審批地基不規范造成的；二是地基有糾紛且互不相讓，于是造成地基長期閑置；三是由于不科學的原因，口口相傳成所謂的“陰宅”，沒有村民愿意要；還有就是村中有廟的，廟的周圍存在大面積的廢棄地。對以上不同的廢棄宅基地應分類予以整治。對違法建房、私搭亂建、建新不交舊的，應在當地政策支持和領導的勸導鼓勵下無條件拆除；對繼承來的“一戶多宅”閑置房屋，應按照“留新去舊、自愿選擇退出”的原則，按照土坯、磚混等不同建造結構，引入第三方房產評估，補償房屋建造成本，補償后土地及地面房產統歸集體所有；對繼承閑置的廢棄宅基地應通過宅基地退出補償激勵機制，通過政府行為讓村民在一定經濟利益的基礎上自愿退出，退出宅基地歸村集體所有。對像什么“陰宅”、廟周圍廢棄宅地基或荒地，可考慮修建小廣場、體育設施、綠化亮化工程等集體設施。

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