對村級土地利用規劃編制思路探討

陳鵬

[摘要]村土地利用規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要組成部分，是落實土地用途管制的基本依據，是村域范圍內土地利用的實施性詳細規劃。村規劃以鄉鎮規劃為依據，在村域空間內統籌安排農村生產、生活、生態空間。以漣水縣高溝鎮扁擔村為例，探討村級土地利用規劃編制思路，為即將開展的漣水縣高溝鎮扁擔村土地利用規劃編制工作提供參考和借鑒。

[關鍵詞]村級；土地利用規劃；高溝鎮扁擔村

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 試點村莊概況

1.1 自然條件

扁擔村位于高溝鎮西部，省道326南側，西依北流唐河、北靠楊口村、東臨苗蕩村、南接丁廟村，由今世緣大道與鎮區相連，交通便利。扁擔村所處地理位置有一條頗具特色的河溝，其周邊分布著河、溝、塘、渠等不同形態的水系，形成了頗具特色的水系形態和風貌特征。

1.2 土地利用現狀

根據2016年變更調查數據，扁擔村土地總面積271.19hm2，其中，農用地面積為219.36 hm2（其中，耕地面積182.02 hm2，坑塘水面面積15.55 hm2），建設用地面積為51.83 hm2。

由土地利用現狀可知，扁擔村耕地比重最大，建設用地比重偏小，分別占土地總面積的67.12%和19.12%，坑塘水面和溝渠分別占土地總面積的5.73%和5.40%。

1.3 社會經濟條件

農業生產單一，經營模式粗放。以小而散的稻麥耕種為主，年收益在1200元/667m2，經濟效益偏低，大部分用作村民口糧；另外，河塘中水生經濟作物和水產養殖初步發展，效益相對較高。

鄉村企業直接拉動當地就業，促進增收。村委會西側有一處集體經營性建設用地，直接帶動村中就業200余人；集體股份經濟合作社初步成立。扁擔村在2016年下半年開始探索建立現代農村產權制度，成立了“漣水縣高溝鎮扁擔村股份經濟合作社”。

目前村莊中66%的建筑為水泥砂漿的墻面，少數為瓷磚墻面，其他為涂料建設和部分六七十年代的夯土建筑。

總的來說，扁擔村形成“水系交錯、田居組團”獨居一格的空間形態，保留著較好的生態環境系統，同時存在村莊分布分散、小農經濟特征明顯、房屋破舊、閑置情況突出等問題，土地流轉功能有待發揮。

因此，通過編制村土地利用規劃，旨在改善村民生產生活條件，促進村民向中心村集聚，提高村民收入，助力特色田園鄉村建設，成為扁擔村土地利用規劃編制的目的。

2 試點村規劃編制的要求

在試點土地利用規劃編制方案中，應重點解決以下幾個問題：一是如何銜接上位規劃，體現層級約束；二是如何結合村莊實際，全面調查；三是凸顯鄉村特色，因地制宜；四是細化規劃，增強規劃可操作性和可實施性。

2.1 銜接協調上位規劃

漣水縣城市總體規劃（2013～2030）中，將扁擔村定位為縣域產業布局五大農業區發展區，并將進一步培育為高溝設施農業園區，同時扁擔村位于縣域旅游規劃中三大旅游功能分區的千年酒鄉工業旅游休閑區，將大力發展以“酒文化”為特色的工業旅游，打造“千年酒鄉”旅游品牌。

高溝鎮總體規劃（2013～2030）中，扁擔村在產業布局中處于高效農業發展片區，自然村河南莊、后廟是村莊體系的重點村、特色村，將培育壯大特色農業，重點發展生態農業，適度培育旅游業，彰顯高溝鎮的“酒文化、緣文化”。

2.2 突出特色重點突破

堅持產業先行。以農為本、以文為魂、以游帶動，形成村莊三次產業發展體系。大力發展現代農業、高效農業和觀光農業，以淳樸鄉野風貌及“福文化”內涵，樹立漣水北部重要的鄉村旅游基地，聯動今世緣景區及周邊近郊旅游市場，發展觀光旅游，中遠期，逐步完善商務旅游接待實施與鄉村體驗型活動，培育主力市場。

2.3 合理安排各類用地

主要涉及農村點用地的規劃與布局、特色產業的規劃和土地開發規劃等幾個方面。

2.3.1 村莊用地規模的確定。村土地利用規劃要合理保障農民建房的合理訴求，村域建設用地規模，根據土地利用現狀、人口等情況綜合確定，細化明確村莊建設用地“人均”標準和宅基地“戶均”標準，“以人定地”確定村莊建設用地規模。

2.3.2 經營性建設用地的確定。根據自然條件、歷史沿革和發展需求，確定經營性建設用地規模，并結合村域經濟發展實際，調整優化經營性建設用地布局，合理管控農村集體經營性建設用地。經營性建設用地規模，應根據投入產出關系和用地定額標準確定，并充分考慮容積率、建筑密度等要求。

2.3.3 特色產業發展所需用地的確定。根據扁擔村實際，擬在規劃期內發展旅游業，通過農業觀光園的建設來發展特色產業，因此需要配套發展農家樂和農貿市場。根據其村莊規模和服務半徑確定農家樂和農貿市場的數量和規模。

如上所述，通過分項建筑的用地需求，根據其與宅前屋后的比例，最終確定村莊規模，與鄉鎮規劃采用的人均建設用地增減法相比。如此更加符合當地的實際，而且如此安排布局，是在鄉鎮總體規劃基礎上的細化，通過具體建筑的分解，更加便于規劃的實施。

3 村規劃實施的建議

在縣、鄉兩級規劃中，規劃實施的保障措施大多比較宏觀，政策性強，但具體操作難以確定。在村土地利用規劃中，根據調查了解到的村民搬遷意愿以及影響村民搬遷的若干因素，有針對性的制定具體的實施保障措施，比如籌措資金給予村民建房補助、探索土地置換維護村民利益等，都是村民切身關注的問題，也是影響他們搬遷意愿的主要因素，如能夠解決好這些問題，村土地利用規劃的實施方能夠得到保障。

3.1 加強公眾參與，尊重村民意愿

在規劃編制過程中，通過與村民進行充分的溝通，讓村民能夠明白規劃實施與自己的關系，能夠清楚規劃實施會對自己建房、生產和其他基本生活等帶來什么影響，充分了解村民的意愿，針對村民關心的問題提出解決的思路和辦法，讓村民充分知情，并參與實施規劃。

3.2 積極宣傳，做通思想，鼓勵搬遷

在規劃實施過程中應加大宣傳力度，村委會村支部應負責做好村民思想工作，闡明新農村建設的政策，講清楚集中居住的好處，鼓勵自然村落積極搬遷，鼓勵中心村村民發揚風格，樂于接納搬遷過來的村民，并采取政治、經濟、社會手段推動村民搬遷，促進村民之間的融合，解決村民搬遷后產生的一系列社會問題。

3.3 多方籌措資金，破解村民建房難題

在規劃實施過程中，鎮政府要充分發揮作用，縣級政府應該制定回購土地開發新增耕地和復墾指標的鼓勵政策，對村集體實施的農村土地綜合整治項目多出的新增耕地和復墾指標的縣級政府統一按照市場交易價格進行回購，回購資金專項用于村民實施搬遷的資金缺口，并對搬遷村民采取按其節約下來的建設用地予以一定的補貼。

3.4 結合村莊實際，分步推進實施

在規劃實施過程中，鼓勵條件成熟的自然村先行搬遷，循序漸進，長期堅持，逐村搬遷；對保障規劃實施的各項措施，應結合村莊實際，量力而行，逐步推進，確保規劃順利實施。

4 有關問題與思考

作為村土地利用規劃編制試點的探索，扁擔村土地利用規劃編制工作已經開始，規劃可操作性和可實施性還有待驗證。

4.1 村土地利用規劃的政策依據

鄉鎮土地利用總體規劃（2006～2020年）剛剛審批實施，作為試點村土地利用規劃的上位規劃，其具備法律效力，試點村的用地受其約束。沒有相關的政策作為依據，村土地利用規劃能否突破上位規劃的用途分區和空間管制？如若不能，那么村土地利用規劃的編制將失去實際意義。那么，如果在上位規劃有所變動的情況下，村土地利用規劃中是否還以分解指標、劃定用途分區為實施方案，該規劃方案是否可以直接用來實施的。

4.2 村土地利用規劃的法律地位

村土地利用規劃作為試點的探索，在編制完成之后是否進行審批，又由誰來審批？如前所述，鄉鎮土地利用總體規劃（2006～2020年）剛剛審批實施，而村土地利用規劃中對上位規劃多有變動，不管是控制指標還是用途分區。編制村土地利用規劃的目的在于取代鄉鎮土地利用總體規劃涉及到該試點村的內容。如此一來，鄉鎮土地利用總體規劃需要進行修編，對剛剛編好的規劃進行修編，則規劃的權威性何在？如若不然，則村土地利用規劃的編制殊無意義。

4.3 村土地利用規劃的技術要求

村土地利用規劃作為最小行政單位的規劃，與鄉鎮規劃相比，應當更微觀也更具體，其所采用的基數還是否應該為1：10000比倒尺的數據，如若不然，它又與該數據如何進行銜接，同理，村規劃所采用的圖件采用的技術標準也需要給予明確規范。

江蘇省目前正在開展農村土地綜合整治，村規劃試點在編制方案時，是否結合農村土地綜合整治，對建設用地進行增減掛鉤，這樣一方面可以促進農居點集聚，節約集約利用土地，另一方面也為城鎮建設獲取了用地指標。

4.4 相關規劃銜接

村土地利用規劃已編制到最小的行政單位，如果還是建設部門、林業部門、農業部門等各司其職，都按各自部門的規劃來指導村內各類用地，那么村土地利用規劃的意義將大打折扣。

毫無疑問，編制村土地利用規劃需要與各部門之間進行銜接，規劃在具體的實施中，也會碰到規劃之間不統一、難以協調的問題。那么，村土地規劃編制工作是否由縣級政府牽頭，將村土地利用規劃編制為一個多規融合的規劃，村域范圍內用地以該規劃為依據。如此，既有利于實施，更方便于管理。

5 結語

通過村土地利用規劃的試點編制，對村一級規劃與鄉鎮級規劃之間的區別有了一定的認識，并將之體現在規劃編制方案中。與鄉鎮級規劃相比，村一級規劃應當更加客觀、更加具體，能夠作為用地的依據，可操作，便于實施。然而，村一級規劃與鄉鎮規劃之間天然的沖突還需要政策層面上予以解決，同時，其地位也有待于法律上的認可。

總而言之，村土地利用規劃的試點具有重要的理論和現實意義，而其最終的推廣實施還存在諸多有待解決的問題。

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