供給側改革背景下的農村土地流轉問題

高雅 劉玥

[摘要]基于農地流轉這一推進農業供給側改革的重要舉措，以內蒙古自治區為例，相關門戶網站數據為基礎，采取問卷調查及數據分析的方法，從農地流轉的大環境角度對區內土地流轉存在的流轉規模較小、經營主體準入標準低，信息服務平臺建設不完善等問題進行分析，結合“互聯網+”及智慧農業的不斷進步，從清晰產權、增強制度彈性、提高準入標準、采用新型“互聯網+”農地流轉平臺等方面引導農民對農地流轉的新認知，同時創造性地提出契合高校“教改”進程，重點培育新型職業農民的建議，以更加現代化的方式促進自治區農地規范流轉，優化農地資源配置。

[關鍵詞]供給側改革；農地流轉；內蒙古；高校教改；職業農民

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

引言

我國作為傳統的農業大國，土地是人類賴以生存的衣食之源，土地政策對于政治穩定、經濟發展、社會和諧具有非常重要的作用。以家庭聯產承包責任制為基礎的零散化經營模式在很大程度上抑制農業生產的活力，導致農業生產效率低下；農戶兼業化、農村空心化及人口老齡化的加劇也促使土地資源配置效率低下。土地流轉是優化土地資源配置，提高土地集約化經營水平，促進農業和農村經濟持續穩定發展的有效途徑。

就目前而言，現有研究取得了較為豐碩的成果，主要集中在以下幾方面：

其一是對于土地流轉影響因素的研究。土地流轉是社會生產力不斷發展的必然結果，葉劍平等認為土地產權的穩定性與規范的合同簽訂有助于促進土地流轉的發展，此外，城市化水平、農業科技水平、社會資金及技術等宏觀因素的提高對于土地流轉具有重要的支持作用；農戶家庭人口數、農民受教育程度、農村社會保障水平等微觀因素也在不同程度上影響或制約著土地流轉的規模。其二是對于土地流轉績效的研究。陳志剛，曲福田等認為農村土地的使用權和轉讓權對于農地經營具有顯著的正效應，使用權的穩定性及自由的轉讓權利對提高土地產出率具有重要意義，進而提高農業績效；我國農村土地制度的演進也表現出“帕累托改進”，以效率更高的制度對之前制度進行替代，績效結果顯著；而土地流轉對于激活勞動力轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營也產生了正的溢出效應。其三是從實證角度對土地流轉的模式及效果的比較研究。在出租、轉讓、承包等傳統的土地流轉方式的基礎上，劉海云等提出土地換保障型、留地和就業相結合、土地入股型和股份合作制等四種借鑒模式以促進農業產業化的發展，實現規模經營。然而，并非所有的流轉模式都可以提高土地流轉的效率，目前我國農村普遍存在的非正式契約模式的土地流轉對于農民收入的持續增長產生不利影響，也有學者提出土地流轉效率的提高在于流轉后能否增加新的生產要素，以使產品在質和量上都有明顯的提高。

綜上所述，盡管現有研究成果頗豐，但現有的研究多集中于探討沿海發達省份的土地流轉狀況，對于經濟欠發達的少數民族地區關注較少，欠發達地區則出現了高成本、高風險、低收入的困境。因此，本文在已有研究的基礎上，對內蒙古自治區采取抽樣調查的方式，結合實地調查結果，切實反映內蒙古自治區農地流轉效果，發現農地流轉存在的問題，借鑒全國各地土地流轉經驗，以期為自治區土地流轉制度提供實證支撐，為實現優化資源配置，加強農業供給側改革注入新的活力。

1 調研區域與數據來源

內蒙古自治區區域遼闊，面積118.3萬km2，占中國總面積的12.3%，東西直線距離2400多km，橫跨中國東北、華北、西北三大地區。2017年7～10月，調研組先后三次赴內蒙古自治區部分地區開展農戶的問卷調查與訪談。調查范圍涉及內蒙古自治區10個盟（市）、19個旗（縣、區）、41個鄉（蘇木）和59個村（嘎查）。調查組共發放300份問卷，收集有效調查問卷289份。本文研究的數據源自內蒙古自治區政府門戶網站及調查問卷的收集、整理。

表1顯示了調查樣本的區域分布情況。從地區分布來看，調查樣本覆蓋了東、中、西部典型地區；從區域經濟發展水平來看，調查樣本覆蓋了中西部經濟較發達的呼包鄂地區，東部經濟發展水平中等的通遼、赤峰等地區以及西部經濟欠發達的巴彥淖爾、阿拉善等地區。

從表1中樣本分布的基本情況來看，除了東北部的呼倫貝爾市以及最西部的阿拉善盟以外，其他8個地區的調查都涉及了2個或2個以上的旗（縣、區），且各地區樣本數占總數的比例基本上都在5%～20%之間，總體上分布均勻。因此，就調查樣本的廣泛性、層次性及均勻性而言，具有較強的代表性，調查結果能夠較為全面的反映自治區農地流轉的實際狀況。

從農戶的個體特征上來看，被調查農戶的個體特征差異較大。具體來看（見表2），被調查者以男性居多，并且大都在61歲以上，其中年齡最大的已經87歲，最小的只有22歲。接受過初中教育的調查者所占比例最大，高達47.75%，此外，接受過高中及以上教育、小學教育及未受過教育的比重分別為5.19%、42.91%及4.15%。

2 內蒙古自治區農地流轉現狀及特點

據農業部表示，目前全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積在35%左右。我國發達省區的土地流轉水平在35%～55%左右，土地流轉初具規模；而中西部農區土地的流轉率在20%以下。作為經濟欠發達的內蒙古地區，近年來土地流轉工作穩步進行，2016年承包耕地流轉面積達到212.47萬hm2，占內蒙古自治區家庭承包經營耕地總面積的32.5%，比上年增長了10.47%。截至2017年12月底，全區土地流轉總面積240.93萬hm2，占家庭承包耕地面積的36.5%。自治區土地流轉水平逐步達到全國土地流轉平均水平，但仍處于土地流轉的初級階段，無論是土地流轉規模還是土地流轉形式，都與發達地區存在較大差距，流轉空間潛力巨大。

2.1 農地流轉方式趨于多樣化

內蒙古自治區農地流轉主要以轉包、出租、轉讓等多種方式進行，調查樣本中以轉包出租等傳統方式流轉的土地占樣本總量的80%以上，而農戶以土地入股進行合作經營是近年來自治區企業與農戶在土地流轉、規模化經營方面進行的新的探索和嘗試，農地流轉方式呈現出多樣化的特點。

從圖1中可以發現，除了以上五種流轉方式外，還有4%的農戶采取其他方式進行農地流轉，其中包括土地托管等。近年來，內蒙古供銷合作社以“保姆式”“菜單式”土地托管服務為載體，為農牧民和各類新型農牧業經營主體提供多樣化、全方位、綜合配套的生產服務，強力推進新型農牧服務體系建設。2016年，內蒙古供銷合作社系統28個旗縣供銷合作社開展了土地托管服務，實施土地托管服務面積5.76萬hm2、土地流轉服務面積4.69萬hm2、統防統治面積1.604萬hm2、配方施肥面積1.328萬hm2、農機服務面積2.182萬hm2。這為農地流轉提供了一種新思路、新方法，可以在不涉及承包權、經營權的基礎上，為廣大農戶提供專業技術支持，提高農地生產效率，增加農地經營效益。

2.2 農地流轉主體趨于多元化

根據調查，近年來參與自治區農地流轉的除一般農戶外，農村專業大戶、農業企業、農民專業合作組織、家庭農場也參與到農業規模經營中。由圖2可見，調查樣本中有155家農戶參與農地流轉，其比例占總樣本數量的53.63%；對整個內蒙古自治區來說，農戶與農戶之間的流轉依然是主流，但地區之間存在差異。在某些地區，例如首府呼和浩特，農業企業、專

業合作社等成為流出土地對象的首選。截止2016年上半年，呼和浩特市農村土地流轉面積累計達到10.684萬hm2，涉及農戶6.64萬戶。其中流入工商企業的占90%以上，達到9.6萬hm2。全市共有注冊等級并在農牧部門備案的農民專業合作社2855家，比上年增加183個，社員總數3.3萬人，帶動農戶11萬多戶。同時，在農戶仍為主要流轉主體的地區，農業企業或專業合作社也逐漸擴大流轉規模，加快流轉過程的市場化。例如，在巴彥淖爾市，土地流轉后進行千畝以上規模化經營的各大龍頭企業或農民專業合作社數量逐年上升，在農地流轉中的比例不斷擴大，大大提高農地流轉的效率和農業生產經營的效益。

2.3 農地流轉行為趨于規范化

根據調查，整個內蒙古自治區普遍存在流轉不規范的行為，調查樣本中，有57.09%的流轉是口頭協議，且多發生于偏遠地區、親戚之間的自發性流轉。雖然這一比例較高，但與之前相比已有了較大改善。近年來，由于相關政府部門的規定和重視，農民專業合作社已日漸成為土地流轉合同示范文本的推廣者，上報批準備案，并有規范、確切書面協議的流轉面積占流轉總面積的比例逐年上升，逐步使農地流轉工作走向規范化，有利于降低農地糾紛產生的概率，便于政府更好地管理農地。

2.4 農地流轉期限趨于長期化

自治區農地流轉以農戶間的自發流轉為主，大多數沒有簽訂規范的流轉合同，以受讓雙方的口頭協議居多，流轉期限一般以1～2年為主。近年來，隨著流轉規模擴大和集約化經營的需要，流轉期限在5～10年以上的逐漸呈上升趨勢，且各主體對長期流轉的意愿比較強烈（見圖3）。習近平總書記在十九大報告中提出，第二輪土地承包到期后再延長30年，在此政策支持下，有利于保持穩定的土地承包關系長久不變，對于農地流轉而言，利于穩定承包方的經營預期，增加對農地的投入及保護。因此，預測在將來，5～10年甚至10年以上的土地流轉將成為常態化。

2.5 農地流轉價格趨于穩定化

農地流轉方式的多樣化，流轉主體的多元化，流轉期限的長期化以及流轉行為的規范化等趨勢使得農地流轉價格趨于穩定。隨著農民維護利益的意識和政府、村集體協調能力的不斷提高，自治區各旗縣根據地理位置、耕地質量及農民利益等，形成了比較穩定的市場流轉價格。如扎賚特旗好力保鎮五道河子農牧業機械專業合作社，村民自愿以土地入股成立合作社，成為社員，土地由合作社統一經營管理。2015年群眾一次性得到500元/667m2的“保底分紅”資金；年底結算時，合作社根據當年生產利潤，群眾再次得到380元/667m2的“盈利分紅”。

3 內蒙古自治區農地流轉問題分析

3.1 制度層面：模糊的土地權屬與產權界定阻礙農地流轉進程

程令國等在理論模型的基礎上，利用中國健康與養老追蹤調查的最新數據，得出穩定清晰的產權是農地流轉高效順暢的前提。農戶的土地承包權屬于財產權范疇，科斯定理表明，在一定條件下，只要財產權是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產權賦予誰，市場均衡的最終結果都是有效率的，實現資源配置的帕累托最優。2011年初農業部首次提出在土地實測的基礎上對農戶承包地進行確權登記頒證，并于2013年進一步得以強調。盡管目前確權工作在全國已進入全面收尾階段，但在內蒙古較為偏遠的農村地區，確權工作才剛剛開始。在實際調研中發現，某些地區為了加快推進確權改革工作，對土地的權屬和產權邊界并未進行清晰的厘定，且單方面宣布只能按照以前的納稅面積確權，并不以實際種植面積為準，同時也并未召開村民小組會全體討論，使得確權工作遭到部分農戶的質疑，阻礙確權改革進程。根據調查顯示，只有19%的農戶認為土地的所有權應該歸國家或集體所有，仍有高達72%的農戶都選擇了與自身利益聯系更加緊密的生產隊，只有9%的農戶認為土地產權應歸家庭或個人所有。

3.2 市場層面

3.2.1 農地流轉分散，經營主體準入標準遭質疑。農地經營主體既是土地流轉市場的需求方，同時也是土地流轉市場所需要提供的重要元素。據調查顯示，調查樣本中50%以上的土地流轉都發生在小規模分散經營的農戶之間，雖然近年來農業企業、專業合作社等數量逐漸增多，但真正在有效運作并產生經營效益的只占少數。雖然國家層面對于農民專業合作社的扶持力度在不斷加大，但客觀而論，其政策效果與預期存在較大差異，仍然存在較多的“空殼”合作社，并未發揮實際作用。另一方面，由于農戶自發組織起來的合作社缺乏專業技術支持，在利益共享、風險共擔機制上存在問題，一旦出現自然災害或市場危機，便“一哄而散”，具有脆弱性。同時，由于政府補貼政策的吸引，許多企業缺乏大規模農地經營的資金、技術水平，僅靠與村集體的利益捆綁，將農戶土地集中起來，無法保證流轉期限內土地的收益水平。

3.2.2 農村貸款門檻高，新型經營主體融資困難。在某些合作社鉆國家農業補貼政策空子的同時，一些有能力的合作社、種糧大戶有擴大土地流轉規模、加大土地投入的愿望，但苦于資金短缺、融資難，只能安于現狀。目前內蒙古自治區內從事農村信貸的金融機構較少，以農村信用社、農業銀行為主，郵政銀行、招商銀行開始進入。農業銀行貸款程序繁瑣、抵押物要求嚴格，信用社和其它幾家金融機構，貸款期限短、額度有限、還款期不科學，利率較高。比如在興安盟，一些金融機構貸款需城鎮商業用房抵押；貸款期限僅為1年；金額每戶上限3～5萬元；年利率在0.98%～1.2%之間，貸款后各種費用相加綜合利率高達到1.5%～2%；還款期為每年的11月，此時農民的收成尚未轉換為貨幣，且為農畜產品價格最低的季節，等等。農村貸款的這些高門檻和苛刻的條件，增加了規模經營的運行成本，嚴重削弱了新型經營主體融資的積極性，制約了農村土地流轉規模化發展進程。

3.3 技術層面

3.3.1 結構調整出現問題，缺乏有序的信息服務平臺。農地流轉供求信息的高效與準確提供是推進農業信息化的內在要求。首先，從農民的角度來看，由于缺乏有效的服務機構及規范的引導平臺，多數農地流轉以私下自發的方式進行。其次，從企業、家庭農場和種植大戶角度而言，由于缺乏相關中介組織的牽線，一家一戶的談判和簽約耗時耗力，最后也不一定保證土地的成片規模，增加了流入土地的經營成本，影響土地流轉的速度、規模和效益。同時，對選擇種植結構上，由于農戶對調整種植結構認識程度存在差異，受信息不準、信息滯后的影響，部分地區在選擇替代作物時存在盲目性，結構調整的作物存在趨同性，一些作物如馬鈴薯、雜糧雜豆、葵花等供大于求態勢明顯。

3.3.2 高端人才匱乏，規模經營動力不足。從表2中可以看出，由于農民文化程度普遍不高，對土地流轉制度的理解不夠充分，同時人才的結構性短缺造成部分相關負責人對農地流轉的認識不深，對相關專業知識掌握不夠，無法正確回答和解決流轉程序中發生的制度和法律問題，也缺乏對農地流轉過程中可能出現的突發性問題的預估能力和應急預案的制定能力，無法進行正確的引導。

4 推動內蒙古自治區農地流轉的相關建議

4.1 制度層面

4.1.1 完善農村土地產權關系，落實好“三權分置”制度。準確把握農地“三權分置”的內涵，科學界定農村土地所有權、承包權、經營權這“三權”的權利邊界。必須堅持農村土地的集體所有權這一基本前提，保障農戶承包權，放活農地經營權。在具體實踐中，要注意選擇村內聲望名譽較高者，優先進行宣傳教育，并定時召開村民小組全體會議進行政策解讀，以實事求是為原則，切實保護農民利益。

4.1.2 增強土地管理制度彈性，靈活處理用途管制和供應問題。實現農業領域的供給側結構性改革，大規模農地的具體用途應隨著發生變化，但是，我國日漸嚴謹的土地用途管制制度和土地供應制度一定程度上鎖死了這樣變革的路線，結合美國、新加坡等發達國家的用途管制制度發展歷程，即零星管制階段、嚴格控制階段和局部彈性管制階段，在我國推進供給側結構性改革的大背景下，有必要學習嘗試局部的彈性管制。對于自治區內分布相對偏遠規劃不足的土地或者農業改革發展潛力大的土地應適當的彈性管理，例如烏蘭察布現存馬鈴薯種植用地以及依靠大數據產業逐步發展的呼和浩特市和林新區，實行“白地”化規劃，為日后相關企業大規模收購，規模化經營留有充分的余地，節省土地利用規劃重新編制和土地整理帶來的相關成本費用。

4.2 市場層面

4.2.1 降低新型主體經營成本，完善農村信貸體系。日漸成熟的城鄉建設用地增減掛鉤政策在農村地區帶來了新增耕地，根據調查，新增耕地落在個體農戶手里帶來的農業收益不能大幅度抵過土地整理所花費的政府財政支出。結合當地農業供給側結構性改革相關政策文件或者專家提議，對于提出符合當地農業發展規劃的農地收購申請的經營主體，政府應在出讓金、租金或者具體利用方式給予相關政策優惠，降低經營成本。同時，以市場為導向，完善農村信貸體系，正確處理好政府、社會和個人三者關系，降低融資標準，適當拉長用資年限，為新型經營主體探索現代農業吃下“定心丸”，著力解決融資困難等問題。

4.2.2 提高新型經營主體準入標準，健全后續監管機制。嚴格評估流轉主體經營土地的能力和水平，嚴厲打擊“空手套補貼”的惡劣行為，提高農民合作社的準入門檻，注重實體調查。同時，加強合作社的動態監管，建立后續回訪機制，定時清理不合格的“空殼”合作社，并采取嚴格的懲罰措施。

4.3 技術層面

4.3.1 完善土地流轉中介組織，建設土地流轉服務平臺。土地流轉是規模化經營的前提條件，結合中國社科院農村發展研究所的研究發現，農場經營規模越大，規模經營水平越高，新技術采用比例也就越高。結合自治區首府呼和浩特市大數據產業園區的建設和發展，相關國土和農業部門應充分利用數據資源。線上服務平臺，加強農地流轉數據庫建設，充分利用物聯網和云計算技術，讓需求者能夠對各類庫內農地的實時狀況進行觀察，結合土地經營的規模化程度進行預期收入的智能運算，在需求方決策之前提供全面且實時的各類數據資源，實現智能決策，智能流轉。借鑒“互聯網+農業”發展經驗，嘗試新型“互聯網+”農地流轉平臺，為供需雙方提供交流、交易平臺，結合期望流轉土地規模以及自然和社會經濟現狀，平臺管理人員應給予相關意見，盡可能實現規模經營的適度化，降低未來經營者突入的風險性。線下服務平臺，結合農地流轉相關法律法規，嚴格遵守流轉秩序，保障農民承包經營權和集體土地所有權；堅持以人為本的原則，簡化流轉過程，充分結合當地農民知識水平，靈活處理實際操作事宜。

4.3.2 契合高校“教改”進程，重點培育新型職業農民。2014年清華大學、北京大學、上海交通大學綜合改革方案獲批。作為內蒙古自治區最高學府的內蒙古大學也學習全國各高校教改模式，對教育模式進行了相關創新，更加注重學生對專業知識的實際應用以及志愿性社會實踐，尤其是“第二課堂”新規的加入，增加了學生主動參與的積極性。可以將志愿宣傳農地流轉知識加入到考核機制中，提高當代大學生對真實社會現狀的了解，激發創造力，為農地流轉注入新的活力，也為目前國家宣傳的培育新型職業農民儲備后勁人才，這既可以拓寬就業機會，又能夠著力解決“誰來種地、怎樣種好地”等問題，應該可以成為未來經營土地的兼具競爭力與高效率的主體。有利于轉變農牧業發展方式，構建新型農牧業經營體系，增強農村牧區發展活力，確保國家糧食安全和主要農畜產品的有效供給。

5 結論

本文從農業供給側結構性改革出發，就土地這一基本要素為研究出發點，以統計年鑒、相關門戶網站數據為依托，全面、有層次性的選取調研地點進行實地考察，結合調研數據，對內蒙古自治區土地流轉狀況總結概括；發現土地確權工作不徹底，不明確、經營主體準入門檻低、缺乏信息服務平臺等問題；提出完善土地產權關系，提高準入標準，建設土地流轉服務平臺，結合高校“教改”契機，充分發揮高校的教育支持作用。希望本文的研究內容可以在全面反映自治區土地流轉現狀的基礎上，為農地流轉存在的問題提供解決思路，從政策層面到技術層面，為自治區農業供給側改革提供借鑒，推動土地資源的高效可持續利用。

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