我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的制度轉(zhuǎn)型：以美國和德國為鑒

張也

[摘要]我國水資源短缺和供需矛盾越來越突出，節(jié)約用水是解決這一問題的根本之道。通過對比分析美國、德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，尋找行之有效的節(jié)水經(jīng)驗。結(jié)合我國具體的農(nóng)業(yè)節(jié)水政策、管理制度以及執(zhí)行現(xiàn)狀，總結(jié)現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的制度轉(zhuǎn)型需要從哪些方面進行，為完善我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系提供參考。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)；節(jié)水；管理；制度

[中圖分類號]S274 [文獻標識碼]A

我國用水總量巨大，其中農(nóng)業(yè)用水就占據(jù)60%以上，一些地區(qū)甚至高達80%，因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水是我國節(jié)水的重點。近兩年來，有關(guān)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的政策文件陸續(xù)出臺，2015年5月的《全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2015～2030年）》、2016年1月的《中央“一號”文件》均指出要加快節(jié)水型農(nóng)業(yè)的建設(shè)。隨后下發(fā)的《農(nóng)田水利條例》、《關(guān)于加快推進高效節(jié)水灌溉發(fā)展的實施意見》、《關(guān)于推行合同節(jié)水管理促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》也都對農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作提出了更多更高的要求。

可見農(nóng)業(yè)節(jié)水在水資源短缺的今天，對促進水資源可持續(xù)利用、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式起著至關(guān)重要的作用。因此，對于農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作的開展，世界各國也都在不斷努力推進和完善中，其中美國和德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的構(gòu)建起步較早，相關(guān)法律法規(guī)也較為健全，取得了很好的的農(nóng)業(yè)節(jié)水效果。這些國家的成功經(jīng)驗或制度缺陷都值得我們思考和研究，對尋找適合我國國情的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度轉(zhuǎn)型的路徑，起到很好的作用。

1 我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理及制度的現(xiàn)狀

1.1 管理體制

流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制是我國水資源管理的主要方式。在管理層級上國家采取的是統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的方式。我國《水法》規(guī)定，國務(wù)院水行政主管部門負責對全國范圍內(nèi)的水資源進行統(tǒng)一管理，其他職責部門則按照不同分工，負責各自相關(guān)管理工作，各司其責，互相配合。在縣級以上地方，根據(jù)同級人民政府的相關(guān)規(guī)定，政府的水行政管理部門和其他部門按各自職責、分工，負責有關(guān)水資源管理工作。即我國是多部門分割管理，不同部門分管不同部分的用水、節(jié)水工作。

這種管理模式存在著一定的弊端，使之在某些環(huán)節(jié)上，存在著水利、環(huán)保、城建等部門協(xié)調(diào)難度大、分頭管理的現(xiàn)象，造成了節(jié)水效果不佳等問題。

1.2 水權(quán)交易制度

建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)是我國一直以來努力實現(xiàn)的目標，從目前所處的探索情況來看，全社會的農(nóng)業(yè)節(jié)水意識還沒有形成，很多農(nóng)業(yè)節(jié)水措施還不夠完善，地方執(zhí)行力度較弱，這些都與我國農(nóng)業(yè)節(jié)水所要達到的成效和可持續(xù)發(fā)展的要求還有很長的距離。節(jié)水型農(nóng)業(yè)的實現(xiàn)少不了制度構(gòu)建和必要的法制保障，這就要求我們必須加快優(yōu)化農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，推進農(nóng)業(yè)節(jié)水法制化工作研究的進程。

2016年4月，我國水利部印發(fā)了《水權(quán)交易管理暫行辦法》，并成立了中國水權(quán)交易所。該交易辦法規(guī)定目前我國水權(quán)交易有三種形式，一是區(qū)域水權(quán)交易；二是取水權(quán)交易；三是灌溉用水戶水權(quán)交易。區(qū)域間水權(quán)交易主要是針對政府對政府之間的交易，必須是在同一流域或是具有跨區(qū)域調(diào)水條件的政府之間發(fā)生。協(xié)議的簽訂、價格的確定由水區(qū)省、直轄市可授權(quán)部門或者單位協(xié)商決定，并報送國務(wù)院水行政主管部門和備案。

而取水權(quán)交易則主要發(fā)生在符合條件的其他單位或個人之間，有一定的許可期限和取水限額的限制；另外一種灌溉用水戶水權(quán)交易，主要應(yīng)用于農(nóng)業(yè)之中，對農(nóng)戶用水進行先確權(quán)后交易，自主開展，無需審批，灌區(qū)也可以回購用水權(quán)，用以重新配置或者對外交易。

1.3 我國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理的相關(guān)法律制度

水資源利用和如何節(jié)約利用是目前我國農(nóng)業(yè)節(jié)水工作需要考慮的兩大重要問題。如果從水資源利用這一角度出發(fā)，農(nóng)業(yè)節(jié)水立法則屬于水法的范疇，但如果從資源節(jié)約利用的角度分析，農(nóng)業(yè)節(jié)水立法則又偏向于資源法、節(jié)能法的方向。但梳理我國的法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，建國以來，我國還并沒有開展對自然資源節(jié)約利用的專門立法研究，因此農(nóng)業(yè)節(jié)水的相關(guān)規(guī)定大多集中體現(xiàn)在《水法》中。

進行相關(guān)法律法規(guī)檢索，可知現(xiàn)行有效的和農(nóng)業(yè)節(jié)水相關(guān)的行政法規(guī)有24篇、相關(guān)部門規(guī)章共有162篇，有的從立法目的出發(fā)，制定了農(nóng)業(yè)節(jié)水的原則性規(guī)定；有的從適用范圍、管理職責以及配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施等方面進行了規(guī)制；《水利工程供水價格管理辦法》對用水計劃下達以及超計劃加價和節(jié)水工作的法律責任等方面也都予以了明確規(guī)定。

2 農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的得與失：基于比較的視野

2.1 美國和德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理及制度

世界上一些節(jié)水工作較為領(lǐng)先的國家對水資源的管理體系不盡相同，但各國對節(jié)水管理立法的重視程度是相同的。完善的法律體系是有效管理水資源的重要保證。下面本文將以美國和德國為例，具體分析國外節(jié)水立法模式和節(jié)水制度。

2.1.1 美國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度。美國沒有全國統(tǒng)一的水法，而是采用多部單行法共同發(fā)揮作用的混合型節(jié)水立法模式。美國的節(jié)水立法工作進行的比較早，早在20世紀60年代，美國就通過了《水資源規(guī)劃法》，開展了相應(yīng)的節(jié)水立法工作，加強了對水資源的綜合管理能力。到了80年代中期的時候，美國一些缺水的地區(qū)由于意識到了問題的嚴重性，于是自發(fā)的開始了城鎮(zhèn)節(jié)水活動，一方面通過綜合分析擬列的節(jié)水方案，進行長遠的節(jié)水目標規(guī)劃，另一方面還進行了水價的調(diào)整，制定出了比較嚴厲的制裁措施。到了90年代，美國相繼頒布了《美國安全飲用水法修正案》以及《節(jié)水規(guī)劃指南》，根據(jù)公共供水系統(tǒng)的規(guī)模大小，進行相匹配的限度規(guī)劃。另外，美國各州也通過節(jié)水立法方式對水資源的保護和節(jié)水管理制度進行了規(guī)定。

2.1.2 德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度。德國主要采取分級管理體制，混合型節(jié)水立法模式。從中央到地方共分四級，首先由國家負責宏觀調(diào)控；然后第二級是聯(lián)邦各州，根據(jù)本州具體情況作出詳細規(guī)定；第三級則是各州設(shè)立的地方水務(wù)部門，負責執(zhí)行；最后一級是各種水務(wù)協(xié)會，有著各自具體的任務(wù)進行流域供水或是污水處理。

德國的節(jié)水法律體系較為復(fù)雜，由政府主導(dǎo)制定一部全國性的水資源管理基本法，然后再根據(jù)需要配以各種單行法律法規(guī)，如聯(lián)邦水法、州水法以及歐盟水法。其中歐盟水法基本都是些框架性的指導(dǎo)和命令，而聯(lián)邦水法對德國的供水和污水處理等問題進行了具體的規(guī)定，最后再由各個州自主決定、自由裁量其范圍內(nèi)的水權(quán)問題。

2.2 各國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理體制的對比分析

現(xiàn)階段，世界水資源管理體制大致有三種，第一種是以流域為單元的流域管理，主要運用行政、法律、經(jīng)濟等多種方式充分利用和保護流域內(nèi)的水資源。第二種是以美國為代表的以行政區(qū)域管理為主，流域機構(gòu)管理為輔的管理體制；最后一類是以各個部門管理為主的管理體制。其中行政區(qū)域管理曾經(jīng)為世界上大多數(shù)的國家所采用，我們國家在建國后很長的一段時間內(nèi)實行行政區(qū)域管理制度。這種制度主要強調(diào)整合本行政區(qū)域內(nèi)的水資源，充分發(fā)展經(jīng)濟，滿足轄區(qū)內(nèi)的用水要求。美國等國家為順應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，逐步從流域管理走向以行政區(qū)域管理為主，流域機構(gòu)管理為輔的管理體制，一定程度上滿足了美國各流域和各區(qū)域的用水、節(jié)水需要，但這種模式也存在著一些不足。

首先，美國的各州政府掌握著水資源管理的主要權(quán)利，聯(lián)邦一級的水資源行政管理部門則主要負責開發(fā)水資源和調(diào)度管理綜合水利工程，起到的只是綜合的輔助性的作用。這種方式或多或少的存在著一些弊端，由于不同流域具有不同的自然屬性，而不同的自然屬性就決定了它不可能與行政區(qū)域完全相一致，因此，再加上設(shè)置的流域管理機構(gòu)部門，享有管理權(quán)限的部門就特別多，在管理過程中，不同部門之間很容易相互爭權(quán)、相互推諉，使節(jié)水管理工作效率低下，一個政策的執(zhí)行需要經(jīng)過層層部門的審核、表決、通過，無法真正快速高效的解決水資源管理工作。

而德國實行的是流域管理，對不同流域采取管理的方式也都不同，德國聯(lián)邦政府通過政府環(huán)境自然保護和原子能安全部來對水資源的基本問題和跨境合作等進行管理，其他的聯(lián)邦政府部門再對環(huán)境部進行支持和配合。這種以流域為單元進行農(nóng)業(yè)節(jié)水管理，將行政區(qū)域管理完全排除在外的流域管理模式雖然可以對水資源進行綜合管理，但是一旦流域管理機構(gòu)缺乏法律權(quán)威，沒有法律保障，就無法制衡地方政府的違法行為。地方政府很可能會為了短期利益、局部地方利益而損害長期利益和國家利益。因此德國通過國家層面的基本立法以及完善各州的法律法規(guī)來規(guī)避了這種現(xiàn)象的發(fā)生。

3 農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的轉(zhuǎn)型：中國的路徑選擇

半個世紀以來，我國都一直致力于探索農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，試圖通過各種節(jié)水方式和途徑來提高農(nóng)業(yè)用水的效率，但農(nóng)業(yè)節(jié)水工作卻一直未取得理想的效果，仍然與快速發(fā)展的社會經(jīng)濟的要求相差甚遠。筆者認為，節(jié)水方式的選擇或許較為重要，但是卻不是最重要。要想做好農(nóng)業(yè)節(jié)水工作，最重要、最核心的問題是構(gòu)建起最適合中國國情、水情的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

在社會發(fā)展中，當人們的行為開始出現(xiàn)普遍偏頗時，我們首先思考的應(yīng)當是是不是社會制度的問題，是不是制度的構(gòu)建不夠完善，社會制度是否能正確和適當?shù)囊龑?dǎo)人們作出行為。因此，在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理過程中，當人們沒有形成普遍的節(jié)水意識、當水資源利用效率低下時，我們就應(yīng)該好好的思考是否是現(xiàn)行的節(jié)水管理制度沒有提供比較好的引導(dǎo)和規(guī)范作用。從一定意義上來看，農(nóng)業(yè)節(jié)水問題主要還是制度問題，解決農(nóng)業(yè)節(jié)水管理問題的根本出路就在于進行農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的轉(zhuǎn)型。

3.1 管理體制

縱觀美國、德國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的發(fā)展歷程，比較分析水資源管理體制的異同，我們發(fā)現(xiàn)兩國無論是在水資源狀況還是社會制度，都有著很大的區(qū)別，但是兩國在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作上卻都取得了非常好的效果，究其原因，是因為兩國都是客觀的從本國的資源、環(huán)境以及社會需要的角度來進行的制度思考和制度創(chuàng)新。同為世界大國，我國雖然在農(nóng)業(yè)節(jié)水管理上起步相對較晚，國民關(guān)注程度相對較弱，社會共同節(jié)水意識不強，但是隨著近兩年來國家各項節(jié)水型農(nóng)業(yè)政策的出臺、各項制度的陸續(xù)完善，我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理工作也將會邁入新的臺階。而此時要做的并不是照搬照抄美國、德國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，而是應(yīng)該在分析對比利弊后，跟中國政治、民情、水情、社會發(fā)展需要等因素結(jié)合考慮，選擇一個適合中國的轉(zhuǎn)型道路，從而全面構(gòu)建起我國的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

我國水資源供需矛盾較為突出，其中農(nóng)業(yè)更是第一“用水大戶”和“耗水大戶”，而我國共有八大流域，根據(jù)每個流域的水資源特點的不同，新中國成立后，成立了七大流域管理機構(gòu)，這些流域管理機構(gòu)并不在我國的行政管理序列中，不屬于某一級的行政機關(guān)，在基本法律中并未做出規(guī)定。因此我國現(xiàn)行的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制在一定程度上存在著“多龍治水”、“群龍無首”的局面。統(tǒng)一管理流域水資源的工作被人為的分割，使部門之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的職責交叉錯位。因此筆者建議我國應(yīng)該在流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制中明確流域管理是主導(dǎo)地位，既已設(shè)立了流域管理機構(gòu)，那么就不應(yīng)當讓其形同虛設(shè)，而是應(yīng)當在法律中給予其治水管水的權(quán)威，再讓地方行政機構(gòu)相關(guān)部門予以配合，或是明確各自分工，避免“九龍治水，水難治”的現(xiàn)象發(fā)生。

3.2 健全農(nóng)業(yè)節(jié)水法律制度

我國與國外的農(nóng)業(yè)節(jié)水立法相比，屬于政府主導(dǎo)型，宏觀的節(jié)水原則一般體現(xiàn)在法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章之中，但具體的農(nóng)業(yè)節(jié)水措施和責任卻多體現(xiàn)在地方性法規(guī)、規(guī)章和各級政府規(guī)劃、指導(dǎo)意見、規(guī)范性文件中。這些法律文件雖然對執(zhí)行節(jié)水立法可以起到很大作用，但其中有一些內(nèi)容還仍需等待農(nóng)業(yè)節(jié)水立法的確認。而對于全國性的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度的相關(guān)立法更是嚴重缺位。

因此，筆者認為，中國農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度轉(zhuǎn)型首先應(yīng)當重視將農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度、法律制度、農(nóng)業(yè)節(jié)水措施和法律責任在節(jié)水立法中進一步明確。這一點上，我國可以借鑒德國的節(jié)水立法模式?；谖覈€沒有專門的農(nóng)業(yè)節(jié)水法律的現(xiàn)實，《水法》可以說對我國水資源的開發(fā)利用和保護做了很多原則性的規(guī)定，一定程度上相當于節(jié)水立法中的“基本法”。農(nóng)業(yè)節(jié)水立法可以在此基礎(chǔ)之上考慮一些政策制度，充分結(jié)合目前農(nóng)業(yè)所需，制定一部可以領(lǐng)導(dǎo)全國進行節(jié)水型農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律，從而更進一步的指導(dǎo)農(nóng)業(yè)節(jié)水活動。一方面可以以法律的方式將現(xiàn)有的節(jié)水制度穩(wěn)固下來，另一方面也可以根據(jù)現(xiàn)有的形式政策逐步的完善和健全農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度，形成一套適合我國國情的有效的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理制度體系。

3.3 建立市場化機制

水權(quán)交易制度的建立是美國農(nóng)業(yè)節(jié)水工作能夠得到全面有效的實施的一個重要原因，也是通過利用市場化平臺優(yōu)化配置水資源的一個重要手段。我國2016年建立水權(quán)交易所，頒布《水權(quán)交易管理暫行辦法》，已經(jīng)有了一個很好的開端，從目前來看，我國水權(quán)水市場建設(shè)方興未艾，還處于蓬勃發(fā)展期，因此我國應(yīng)當重點通過市場經(jīng)濟手段積極鼓勵各地方結(jié)合自身實際，以行政和經(jīng)濟相結(jié)合，計劃和市場相配合等多種方式開展農(nóng)業(yè)節(jié)水工作。

進行水權(quán)交易制度構(gòu)建的同時，還應(yīng)該重視水價改革。水價一直以來都是由政府制定，變化較少。供水單位可以收取多少水費主要看供水量多少，因此，供水量增多供水單位的收益就會隨之增多，這樣單位會認為節(jié)水就相當于變相減少他們的收益，就會對節(jié)水沒有積極性。而如果將節(jié)省下來的水量通過交易的方式在市場上轉(zhuǎn)讓，那么供水單位對收益的渴求就會使之具有更大的內(nèi)在動力去積極主動的開展節(jié)水工作。因此可以設(shè)立激勵供水單位節(jié)水的制度，鼓勵剩余水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，通過合理的獎罰措施促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的施行。

另外，我國現(xiàn)在也在努力嘗試一種新模式—合同節(jié)水管理模式。這種模式主要是通過搭建市場化平臺，來吸引和利用社會力量建立一種節(jié)水的長效機制，使資本與政府以及用水主體之間達到互利共贏的效果，從而使節(jié)水工作取得突破進展。但是經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前為止很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對合同節(jié)水管理這一模式的工作開展躊躇不前，不知如何開展，從何開展，因此省市縣的地方政府應(yīng)當采取高度重視，要做到政策的準確和實際下達，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級也應(yīng)當多學(xué)習(xí)多借鑒，更好的吸收和消化，爭取早日將合同節(jié)水管理模式運用為實施節(jié)水工作的重要方式之一。

4 結(jié)語

建立更科學(xué)合理的節(jié)水法律體系和管理機制是實現(xiàn)節(jié)水型農(nóng)業(yè)的重要一步。只有將農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的管理列入法治化軌道，提升法律效力和威懾力，權(quán)責明確，分工具體，才能切實有效的提高農(nóng)業(yè)節(jié)水的發(fā)展進度，進而保障我國水資源的可持續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展。

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