鄉村振興戰略視域下對農村基層組織現狀的調查與思考

陳燕

[摘要]農村基層組織主要是指村兩委。落實鄉村振興戰略，關鍵是要發揮好基層組織的作用。對四川省巴中市下八廟鎮的P 村及周邊村的村基層組織現狀走訪調查發現，當前農村基層組織在落實鄉村振興戰略中都面臨著“無資源、無資金、無能力、無人力”的多重制約。建議通過抓好帶頭人隊伍建設、建立農民自組織、全面落實基層工作責任制、規范村級工作運行機制等途徑，進一步加強農基層組織建設，使農村基層組織切實肩負起實現鄉村振興的重任。

[關鍵詞]鄉村振興；鄉村治理；農村基層組織

[中圖分類號]D267.2 [文獻標識碼]A

2018年3月8日，習近平總書記在山東省代表團參加審議時，就鄉村振興戰略發表重要講話，并明確提出鄉村組織振興。2018年春節，筆者利用寒假回家的時間，對筆者所在的四川省巴中市下八廟鎮的P村及周邊兩個村的村基層組織現狀進行了走訪調查，與一些村委干部和村民進行了面對面的交流訪談。調查發現，當前農村基層組織建設存在相當多的問題，在基層要充分實施鄉村振興戰略宏偉藍圖還任重道遠。

1 農村基層組織建設的重要性

黨的十九大報告對“加強基層組織建設”做了專門的闡述，并強調指出：“黨的基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”農村基層組織是黨聯系群眾、連接社會的重要環節，是農村社會的核心、基礎、橋梁、紐帶。目前亟需充分認識基層組織在鄉村振興中的職能。農村基層組織是政府方針政策的執行者，在鄉村振興戰略中有著不可替代的重要作用，擔負著農村地區經濟發展和社會進步的重責。農村基層組織建設是提高農民組織化的必然要求，實現鄉村振興，需要強有力的基層組織能夠充分調動農民的積極性，凝聚農民的力量，做到共建共享共治。

2 農村基層組織建設現階段存在的主要問題

2.1 內部人才困局

農村基層黨組織隊伍建設后繼缺人，村級后備干部人選幾乎為零，后備人才數量少、培養難。現居農村黨員老齡化、學歷以初中文化為主。大部分年輕、優秀的黨員大都選擇“走出去”。在換屆選舉中，不少人依托家族勢力、熟人關系等當選。維護宗族和小圈子私利的現象普遍。

現在也有部分大學生投身基層，筆者之前跟P村的大學生村官了解到，他們在鄉村實際難以發揮作用，大學生村官剛到基層，無論是跟整個環境，還是跟一起辦公的同事，都會有點不知道該如何融入進去。扎根基層很難，大多數“村官”剛剛走出“象牙塔”，思想簡單，社會閱歷缺乏，農村生活經歷不足。由于農村紊亂的復雜系統、人際關系，利益糾葛較多，剛到者難以深入去處理。大學生村官的工作年限短，就兩年左右。隨著時間的消磨也慢慢失去了剛到鄉村時的激情與發展思路。而且村黨務干部工資待遇偏低，晉升難，社交圈子狹窄等，導致大量高學歷的有智慧的年輕黨員不原意持續做基層工作。

2.2 內部組織困局

與過去相比，基層組織體系的民主化水平顯然提高了。但是，民主化程度的提高并沒有促進組織體系建設的規范性、適應性，也沒有有效地保障鄉村集體經濟的協調運行。村民委員會實際上并沒有很好地發揮自治作用，更多的是承擔上級黨委政府的行政事務。在自覺與不自覺中，“村官”演變為完成政府計劃的“公務員”，與鄉鎮的關系開始遵循命令——服從模式。大多數鄉村幾乎沒有了主體性和內生動力，村兩委弱化、虛化、邊緣化現象已經很嚴重。

村干部的產生，一向都是在公平公正公開的口號下進行，注意了，這里村民口中說到的都是“口號”，沒有人會去在意背后的公平真實性。被選上的村干部后期也并沒有落實他在參選時候的承諾，好像他的責任在被選上以后就完事了。而村民的作用也在投票完成以后就不再參與理會了。村民本身的民主決策，民主管理，民主監督權利嚴重缺位。說的是民選村長，結果好村長卻越來越少了。而且很多村干部，除了村務管理外，更多時候是忙碌于田間地頭或者自己的第二產業。

2.3 外部運行困局

鄉鎮政府要應對各種上級檢查考核，上級政府下發的工作任務，無論是否符合現實情況，都必須加班加點完成，否則，就會被通報批評。聽鄉鎮一些干部說工作體會，很多人感慨，“會議多，文件多，匯報多，接待多，常年累月窮于應付。“數據式”和“填表式”的工作方式讓村干部忙的暈頭轉向。像筆者之前參與過的填寫精準扶貧措施卡，各家各戶的扶貧專項措施大同小異，為了完成所謂的“建檔立卡”，不得不去做沒有實際意義的工作。政策落實出現了異化。

從宏觀角度講，鄉鎮政府實際上是從內部被掏空的。在權力構造和問責機制交互作用下，基層政府在運行過程中必然發生目標替代現象。例如以前醫療是農民自己的事情，現在叫“新農合”，說是“自愿繳納”，實際變成了“人人繳納”。說是為了“人人享有”，實際為了“完成指標”。組織目標在組織運行中被替代。對鄉鎮政府工作人員而言，上級檢查是在提醒他們，首要職責是抓：“關鍵工作”。一位鄉鎮干部這樣講道：鄉鎮領導的工作，基本上就是應付各種上級檢查，根本沒心思考慮考慮本地的發展。工作思路難理清，難凝聚村干部和村民共識并形成合力自力更生干起來。

2.4 外部信任困局

由于上面提到的一些問題，現在大部分的農民，根本就不相信現在的村干部會為他們做好事，帶好頭。社會結構的變遷與利益的分化加劇了基層社會的離散化、碎片化，基層群眾對于基層干部依然存在著“中央是好的，大政方針是正確的，但基層干部卻無法滿足黨和群眾對其的期待”的不信任態度。

目前，從調查看，最激烈的沖突是征地和扶貧引發的。對于征地，農民對基層干部的不滿意甚至是抵抗主要是因為干部貪污、挪用或者揮霍了土地補償款。在集體土地征用拆遷過程中以權謀私，收受賄賂；關于扶貧，農民的抵抗也主要是指向村兩委，主要是因為在農村低保戶在申請確認等公務管理過程中優親厚友、吃拿卡要、弄虛作假、虛報截留，及農村“兩委”干部利用職務便利，套取、侵占、挪用扶貧專項資金。筆者在跟農民聊天中，發現農村兩句話，“扶貧領域，扶的全都是關系戶。”“某村的扶貧對象中，誰誰住著小樓房、開著小車還領著扶貧款。村民與干部間的不信任很容易變成滋生謠言的溫床。

3 完善農村基層組織建設的途徑探索

3.1 加強農村組織力建設，抓好帶頭人隊伍建設

從“村域”以外引智引才，在一些基層組織單薄卻也后繼無人的鄉村，在培育選拔黨組織帶頭人時，可以嘗試沖破本村、本鄉限制，拓寬選人視線，探索公選、公開雇用等措施，在“村域”以外的更大范圍內公開招聘人才。針對村干部，要樹立盡心盡力盡責村莊的發展治理事務的責任意識；針對大學生村官，培養樹立其“村里人”意識，同時要給大學生發揮其才智的自由和空間，提升其成就感。

針對部門農村黨員老弱化、流動性大以及人才緊缺等問題，應綜合發力，探索“強村帶弱村”、政策激勵保障、鼓勵人才返鄉等措施，讓基層組織活起來、動起來、強起來。

3.2 建立農民自組織，增強鄉村民主治理的內生動力

農民自組織在目前的鄉村治理和建設中值得給予特別重視，給基層治理中留下較大的自由裁量權顯得尤為關鍵。農民自組織是村民自治的重要規范，在鄉村治理的過程中發揮著重要作用，調整著各方面的鄉村社會關系。發展農民自組織，有利于整合并集中表達農民的利益，增強農民與地方政府之間的互動參與。

充分發揮并重視村民委員會、村民議事會、村民監督委員會的作用。例如日本的“鄉農協”、臺灣的“鄉農會”組織，是農民的政治、經濟、社會權利代表。日前小農中國的事實還未根本改變，絕大多數鄉村缺乏主體性和內生動力，基層組織弱化、虛化、邊緣化現象嚴重。中國農村有2億多的分散小農戶，必須有農民自組織代表其利益，代行其權利。例如成都邛崍市率先創建了“新村發展議事會”，建立了一種新型的農村基層治理機制——“村兩委+議事會”，形成了農村地區的善治格局。將政府部門與農民之間建立起一種聯系，及時轉達農民的實際需要。

3.3 全面落實基層工作責任制，用法治明確參與主體的職

權責任

在鄉村事務具體處理過程中，村兩委工作運行要去行政化，并清楚認知其和鄉鎮政府之間的關系。鄉鎮政府傳統用人方式、思維模式亟待改變。村民委員會并不屬于國家序列，作為村民的自治組織，它的公共權力來源是本村的村民，因此它只需對本村村民負責。基層組織干部應根據自己村莊的實際情況因地制宜的實施上級的指導。村黨支部干部首先要切實明確自身角色，在具體事務處理中，不優親厚友，不濫用職權，維護村民合法的民主訴求。

對于基層政府，鄉鎮政府和基層組織的權力職責關系，要用法律確定下來。在法律面前，各自都是平等的。但是，用法治來規范政治，并不意味著法治可以替代政治。村委會干部既是基層政權的代理人又是村民的代言人，其需提升對非常規任務的辨識能力，并切實維護和保障自己的權利及廣大村民的民主權利。

3.4 規范村級工作運行機制，發展壯大村集體經濟

完善制度、規范運作是搞好村務公開工作的保證。積極增進民主法制建設，推動村務管理制度化、規范化進程是提高村級黨組織權威性，加強向心力的底子行動。首先要完善村務公開和民主監督管理制度，其次要讓鄉村財務工作透明化，實現鄉村工作的民主決策、民主管理和民主監督。尤其是對土地征用拆遷補償分配、低保戶申請確定等情況及時公開，真正讓群眾放心。

村集體經濟的強弱，影響著村級組織的凝聚力、號召力，影響著村級組織在群眾心中的口碑與分量。堅決消滅“空殼村”，不僅是增加農民收入、改進農民群眾福利，增強農村建設能力的需要，也是凝聚、團結和帶領農民群眾的需要。

4 結語

在當下的中國，基層已經成為“進行偉大斗爭、建設偉大工程、推進偉大事業、實現偉大夢想”的主戰場。農村基層組織建設是一個重大且緊迫的問題。鄉村振興的主力軍是農民群眾，具體到每一個村，村民是村子的主人，也是振興本村的主要力量。對于資源不足、資金不足、人才不足的村來說，群眾積極性是最主要的。落實鄉村振興戰略，關鍵是要發揮好基層黨組織的作用，將農民群眾組織起來。基層黨組織是鄉村振興的具體組織者、實施者，擔負著重要職責使命。實施鄉村振興戰略，基層組織建設必須全面進步，全面過硬。

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