恩施州深度貧困地區宅基地退出機制研究

孫江艷 曹騫

[摘要]恩施州是我國最年輕的少數民族自治州，屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區，也屬于武陵山深度貧困地區。近年來，恩施州進入城鎮化和產業化的快速發展時期，農村大量流動人口的城鎮轉移，建設用地的需求量迅速增加而出現供給嚴重不足的問題。而在恩施州農村地區，由于宅基地管理松散、喀斯特地形地貌因素等影響，農村宅基地閑置浪費嚴重，土地資源利用效率低下。為改善恩施州農村宅基地利用中的不合理現象和推動恩施州經濟社會可持續發展，對現行的農村宅基地管理制度進行改革，構建新型的農村宅基地退出機制意義重大。

[關鍵詞]深度貧困；農村宅基地；退出機制

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

1 引言

黨的十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”。近年來全國各個地區紛紛開始農村宅基地制度改革的探索與創新。恩施州是我國最年輕的少數民族自治州，屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區，也屬于武陵山深度貧困地區。具有典型的喀斯特地貌特征，山地和丘陵占土地總面積的90%以上，可利用的土地資源短缺，耕地后備資源嚴重不足。近年來，恩施州在“三州戰略”、“城鎮化戰略”、“三權分置改革戰略”的帶動下，進入了城鎮化和產業化的快速發展時期，農村大量流動人口的城鎮轉移，建設用地的需求量迅速增加而出現供給嚴重不足的問題。而在恩施州廣大的農村地區，由于農村宅基地管理比較松散、喀斯特地形地貌因素的影響，宅基地普遍存在著布局散亂、人均占地面積嚴重超標、一戶多宅等突出問題，農村宅基地閑置浪費嚴重，土地利用效率低下。為徹底改善恩施州農村宅基地利用中的不合理現象和推動恩施州經濟社會可持續發展，迫切要求對現行的農村宅基地管理制度進行改革，構建科學的農村宅基地退出機制意義重大。

2 恩施州深度貧困地區宅基地管理的問題

恩施州屬于典型的武陵山深度貧困地區，近年來恩施州農村宅基地管理逐步走向規范，農村宅基地改革也不斷邁入深水區，但不可否認目前仍普遍存在戶均占宅基地面積超標、一戶多宅等現象，農村宅基地的審批缺乏有效監管、自愿有償退出機制不暢通，造成大量農村土地閑置浪費。

2.1 恩施州農村宅基地管理散亂

按照法定程序，村民申請使用農村宅基地，必須由申請人向所在地村民委員會提出使用農村宅基地申請，然后由村民委員會對農村宅基地使用申請進行討論，經參加會議人數過半數表決通過后，進行公示并上報鄉鎮人民政府進行進一步審核，最后由縣（市）級人民政府審核批準。筆者在對恩施市三岔鄉、芭蕉鄉等鄉鎮的實地調查中發現，較多地方并沒有嚴格按照法律規定程序進行審批，部分村莊是由主要村干部自行決定農村宅基地的審批，程序不符合法律規范，雖然按照標準劃撥，但是卻存在超面積占用的問題，對農村宅基地的管理較為松散。另外，較多村莊一直沒有建設用地規劃，只有少部分經濟條件較好的村子或是以發展旅游為主業的村莊有規劃，但是也沒有嚴格按照相應的規劃執行，因此，所調查的恩施州一些較為貧困偏遠的村莊農村房屋可謂是百花齊放，建造與布局都非常散亂。

2.2 恩施州農村宅基地閑置現象普遍

由于恩施州屬于典型的“老、少、邊、山、庫”區，同時也屬于典型的武陵山深度貧困地區，農村經濟較為落后，尤其是偏遠的鄉村經濟發展嚴重滯后，農民的人均收入水平遠遠低于全省的平均水平，為了提升收入，改善條件，在恩施州的偏遠鄉村很多青壯年勞動力都到鄉鎮或縣城或是沿海一帶城市打工，有部分技術工人由于多年的辛苦打拼，積累了相對較為雄厚的經濟基礎，已經在城里買房安家。筆者在對恩施市三岔鄉、芭蕉鄉等鄉鎮的實地調查中發現，有部分在外務工的青壯年勞動力已經在縣城買房安家，農村大量的宅基地閑置浪費無人居住，還有部分在外務工的青壯年勞動力掙錢后回家鄉另外開辟一塊新址重新修建了房屋，但是建新卻不拆舊。另外還有部分家庭擁有多個農村宅基地，并且人均占地面積嚴重超標等等。

2.3 恩施州農村宅基地私下交易突出

在恩施州農村地區山大人稀，部分偏遠山區的農村還處于深度貧困狀況，由于農村宅基地的管理較為松散，農村宅基地制度改革相對比較滯后，缺乏相應的農村宅基地的體制機制上的保障。比如，筆者所調查的地區由于長期缺乏農村宅基地有償退出機制與制度，部分處于深度貧困地區的農民受到眼前短期經濟利益的驅動的影響，農民通過以買賣、出租、抵押等形式對農村宅基地進行私下交易，交易的主體有本集體經濟組織成員，但是更多的是一些城鎮居民、企業主或個體工商戶，這些交易的主體不具備交易的資格和條件，存在重大的交易隱患，不利于農村、農業、農民問題的有效解決，不利于農村經濟的可持續發展，不利于農村社會的安全和穩定。

2.4 恩施州農村宅基地產權概念認識模糊

恩施州農村地區由于經濟發展水平落后，導致農民的教育層次相對較低，55歲以上的農民中有較大的一部分人沒有上過學，因此對于農村的宅基地政策及相關的農村宅基地產權概念認識非常模糊。再加上長期以來恩施州的國土資源法律法規、政策宣傳工作比較滯后，因此出現一些農民對自己居住的宅基地產生私有觀念。據筆者的調查，在恩施州較多被調查的農民對宅基地和建筑住房的財產關系認識農村宅基地產權概念認識模糊，部分農民認為農村宅基地是自己的基業，屬于私有財產，誰也不能干涉，想租就租，想賣就賣，想空著就空著，村委會及村集體經濟組織也沒權干涉，更不能收回，存在這種私有觀念的人還占有一定的比例。

3 恩施州深度貧困地區宅基地退出機制

根據國土資源部印發的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，深度貧困地區在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，可以探索農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。因此，通過構建恩施州農村宅基地退出機制，使農村宅基地交易規范化、合法化，一方面能夠切實保護農民權益，另一方面可避免宅基地私下交易的隱患。

3.1 簡化恩施州農村宅基地退出流程體系

宅基地退出既然是一項既有利于保護耕地，又有利于經濟發展，同時也保護了農民利益的好思路，就應該大力推廣。但在現行的制度下，在具體操作過程中還有一定的難度，特別是在審批方面關口過多、時間過長，權力過于集中，對零散的宅基地退出較難操作。筆者通過對恩施州農村宅基地退出的實地調查，強烈建議恩施州在農村宅基地審批方面，應簡化恩施州農村宅基地退出流程體系，嚴格實施“增減掛鉤”政策，盡最大的努力確保恩施州深度貧困地區的耕地面積不減少、建設用地不增加，在合法合規的前提下恩施州國土資源管理部門應該將具體的農村宅基地審批權力下放到恩施州的8縣市，保持縣市對農村宅基地的充分的自主權和支配權，進一步簡化恩施州農村宅基地退出流程體系。

3.2 完善恩施州農村宅基地制定管理體系

據調查目前恩施州農村宅基地管理滯后，現行相關法規對農村宅基地使用權的取得只是作了原則性規定，缺乏規范的可操作審批辦法。因此，必須實事求是加強農村宅基地地方立法體系建設，盡快出臺恩施州農村宅基地相關的管理辦法等，進一步明晰我國農村宅基地產權屬性，明確農村宅基地退出、宅基地確權登記發證工作、違規批宅基地建房的處理等具體規定，指導縣市級鄉鎮土地資源管理部門的具體可操作性的工作，集約節約利用農村宅基地，推進農村土地資源的優化配置，將農村宅基地的資源效益轉化為經濟優勢，推動農村經濟的健康可持續發展，促進農民收入的提高。

3.3 建立恩施州農村宅基地規劃管理體系

總體上看，目前恩施州偏遠農村居民點分布散、居民點規模小、生活基礎設施缺乏，且農村各村莊擁有的資源量很不相同，經濟社會發展差距較大。為改變這種不平衡狀況，創造和諧的恩施州農村發展環境，須盡快完善恩施州村莊土地利用總體規劃，建立和完善農村人均用地標準，合理確定宅基地的數量、布局和用地規模。加快恩施州中心村鎮建設力度，使基礎設施和公共服務向農村延伸。將恩施州零碎布局的居民點遷移入中心村，同時，相對集中的居民小區實行農村小區化管理，消除恩施州城鄉二元結構。這樣可以對恩施州范圍內騰出的農村宅基地進行復耕整理，提高土地利用率。

3.4 健全恩施州農村宅基地退出激勵體系

健全恩施州農村宅基地退出激勵體系，可以保護恩施州農民的財產權益，調動農戶主動退出多余住宅的積極性。可通過福利政策安排和補償使農戶主動退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利，從而激勵農戶自愿放棄申請宅基地和退出宅基地。恩施州農村宅基地退出激勵體系具體包括兩個方面：一方面是建立恩施州農村宅基地退出補償制度，有效減少恩施州農村宅基地的閑置的低效率配置現象。盤活恩施州農村存量建設用地，為恩施州農村新增建房提供存量建設用地，從而減少新占耕地，更能擴大退宅還耕。另一方面，建立起恩施州農民社會保障體系，解除農村宅基地退出農民的后顧之憂，把恩施州農村宅基地退出農民納入醫療、失業、養老、最低生活保障等方面的社保機制，及時跟進和落實農民的就業等問題。

4 結語

為支持深度貧困地區脫貧攻堅，國家將允許深度貧困地區集體經濟組織以出租、合作等方式盤活宅基地，采取入股、聯營等方式支持農村新產業新業態。恩施州屬于典型的武陵山深度貧困地區，近年來農村宅基地管理逐步走向規范，農村宅基地退出改革也不斷邁入深水區，但恩施州深度貧困地區宅基地退出機制的構建不是一蹴而就的事情，這是一個復雜的系統工程，需要一個持續的努力和實踐的過程，除了通過簡化恩施州農村宅基地退出流程，完善恩施州農村宅基地制定管理，建立恩施州農村宅基地流轉交易市場體系，健全恩施州農村宅基地規劃管理體系與激勵機制體系外，還需要統籌協調恩施州農村各項綜合配套改革，比如恩施州農村宅基地的流轉退出與取得、自愿有償使用等等相互聯動、一體化發展，并且與農村土地征收、集體經營性建設用地入市遙相呼應，另外不可忽視的是要與恩施州農村戶籍制度改革、農村綜合改革統籌協調，形成恩施州深度貧困地區宅基地退出的合力機制，讓恩施州農民享有更大的土地財產性收益權利。

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