“十三五”土地整治規劃編制研究

劉光禹

[摘 要]土地整治規劃是開展土地整治活動的基本依據和行動指南，同時對推進高標準農田建設，落實藏糧于地、藏糧于技戰略，優化用地結構布局，落實節約優先戰略，推動山水林田湖綜合整治，筑牢生態安全屏障意義重大。本文在總結《烏魯木齊市土地整治規劃（2011-2015年）》編制工作的基礎上，分析了當前烏魯木齊市土地整治面臨的形勢，明確了“十三五”土地整治規劃主要任務，同時對保障規劃的順利實施提出了建議。

[關鍵詞]土地整治規劃；十三五；烏魯木齊市

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

《烏魯木齊市土地整治規劃（2011-2015年）》實施以來，全市土地整治工作在保護耕地和節約用地，促進新農村建設和城鄉統籌發展、優化土地利用結構、改善農業生產條件等方面發揮了重要作用，取得了較為明顯的成效。

隨著經濟社會的發展，土地整治的內涵外延不斷拓展，已經由自然性工程轉變為綜合性社會工程，成為保發展、守紅線、促轉變、惠民生的重要抓手和基礎平臺，土地整治已上升為國家層面的戰略部署，對國家糧食安全戰略、社會主義新農村建設戰略、城鄉統籌發展戰略和節約優先戰略起到了重要的支撐作用。

依據“十三五”全國土地整治的總體要求和原則，烏魯木齊市“十三五”土地整治規劃編制工作有了新的變化。筆者以烏魯木齊市為例，在總結上一輪土地整治規劃（2011-2015年）編制存在問題的基礎上，分析了烏魯木齊市當前土地整治面臨的形式，明確了新一輪土地整治規劃（2016-2020年）編制的主要任務，并提出了保障規劃實施的措施，為更好地進行土地整治規劃工作提供參考。

1 烏魯木齊市區域概況

烏魯木齊市位于亞歐大陸腹地，天山中段北麓，準噶爾盆地南緣，是世界上距離海洋最遠的城市。轄區的東、東南與吐魯番地區接壤；南、西南與巴音郭楞蒙古自治州毗鄰；北、西兩面與昌吉回族自治州相鄰。轄區東西長約190公里，南北跨距約231公里，全市土地總面積13783.10平方公里。行政區域包括天山區、沙依巴克區、高新技術開發區（新市區）、水磨溝區、經濟技術開發區（頭屯河區）、米東區、達坂城區和烏魯木齊縣，轄區內有新疆生產建設兵團第十二師、第六師102團。

2 上一輪規劃實施存在的問題

2.1 水資源極其缺乏，農田水利設施不盡完善

上輪規劃實施期間，重點加強了米東區、烏魯木齊縣等部分區域農田水利基礎設施建設，改善灌溉面積20萬畝。因絕大部分干旱缺水，地上、地下水資源極其匱乏，且水土資源空間分布不平衡，各業各類用地須“以水定地”，土地利用與水資源的矛盾日益凸顯，特別是隨著城鎮化和工業化的快速發展，水資源形勢更加嚴峻，為保障工業和城市用水，只能減少農業用水，導致一部分耕地因無水灌溉，加之農田水利建設不夠完善，農業收入低等原因，使得很大一部分本能耕種的優質耕地撂荒和棄耕。對山地丘陵區的耕地農田水利設施投入不足，導致這些區域的耕地質量差、產能低，急需加強山地丘陵區的農田水利建設，全面提高耕地質量和產能。

2.2 項目實施類型單一，目標任務完成不理想

在規劃實施過程中，烏魯木齊市主要開展了農用地整理和高標準基本農田建設工作，對農村生態環境建設、土地復墾、整治低效城鎮建設用地等目標任務涉及較少，未能充分反映社會經濟發展對土地整治多元化的要求，與國家要求通過土地整治工作提高集約節約用地水平、促進城鄉統籌發展和社會主義新農村建設有較大差距，土地整治的綜合效益未能充分體現。

2.3 項目資金來源單一，工程后期管護不夠

規劃期內，從烏魯木齊市目前已開展的土地整治項目資金來源來看，渠道較為單一，主要為新增建設用地有償使用費、耕地開墾費等資金，企業和個人等社會資金進入土地整治領域的機制尚未建立，其他涉農資金也未能有效整合，資金的綜合效用沒有得到充分發揮。同時，重建設、輕管護的現象時有發生，項目竣工后，國土部門按規定將工程交于當地，并簽署了工程后期管護合同，但在實際工作中，溝渠堵塞、設施損毀等情況時有發生，雖然設置了后期管護資金，但還是無法滿足項目后期管護實際需要，造成當地對項目后期管護力度不夠，降低了土地整治項目的實際效益。

3 烏魯木齊市當前土地整治面臨的形勢

土地整治工作經過十多年的發展，烏魯木齊市在全面推進新型城鎮化、新型工業化和農牧業現代化，實現跨越式發展的同時，土地整治在補充耕地、保障糧食安全、優化土地利用結構等方面發揮了重要作用。但人口、資源和環境的瓶頸性約束日益加劇，亟待轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構。土地整治將在全市城鎮化、新農村建設和城鄉統籌發展中發揮重要作用。

3.1 面臨的機遇

（1）外部環境。當前烏魯木齊市面臨三大發展新機遇，一是中央高度重視新疆工作，援疆力度不斷加大，烏魯木齊市率先跨越發展具有良好的時代背景和政策環境。二是國家積極推進“一帶一路”戰略，為絲綢之路經濟帶沿線發展創造了重大機遇，烏魯木齊市作為絲綢之路經濟帶的重要節點城市，更有條件抓住機遇，擴大向西開放，加快建設絲綢之路經濟帶中心城市。三是全面建設更高水平小康社會，加快建設現代化國際城市的進程中，新一輪城市開發建設，將推進烏魯木齊市產業結構轉型升級、經濟社會全面發展。

（2）內部環境。烏魯木齊市進入工業化和城鎮化快速發展階段，依托烏魯木齊市的區位優勢、便捷的交通條件、豐富的自然資源、獨特的人文旅游環境為城市先行發展提供了有利條件，要實現將烏魯木齊市建成“現代化國際城市和絲綢之路經濟帶中心城市”戰略目標，城市發展需要較大空間和持續增長的用地規模，為今后烏魯木齊市城鄉建設用地整治和農用地整治提供了政策保障。

3.2 面臨的挑戰

（1）加快推進農牧業現代化，對農用地整理和保護提出了更高要求。全市農業基礎設施特別是水利設施還不夠健全，水資源利用不充分，中低產田比重較大，耕地質量總體還不高。農業現代化的加快推進，亟需加強耕地綜合治理、農業補灌與培肥、中低產田改造工程等。完善農業基礎設施，提高耕地質量，完善農田防護林網，對耕地整理和保護均提出了更高要求。

（2）加快推進新型城鎮化、新型工業化，對低效城鎮工礦用地整理提出了更高要求。隨著全市城鎮化和工業化水平的快速推進，消費需求進一步升級，非農產業規模不斷壯大，一方面將推動對城鄉居住、工業、能源、交通、水利和公共服務設施等建設用地的巨大需求；另一方面，基于生態環境容量要求，為保障基本農產品有效供給和區域生態環境，必須加大耕地保護力度，整體推進農用地整理，提高耕地質量。由于全市適宜建設的空間與耕地分布高度重合，未來保障發展與保護資源的矛盾將日趨尖銳，而為緩解這個矛盾，對低效城鎮工礦用地整理提出了更高要求。

（3）加快推進城鄉生態化，對土地生態環境整治提出了更高要求。農業上耕作單一，重用輕養，土壤肥力下降，中低產田比重較大，天然植被減少，水土流失加劇，加之自然災害頻發，導致土地生態環境脆弱。同時，隨著各類建設用地增長對土地生態環境的破壞進一步加劇，必須大力復墾歷史遺留工礦廢棄地，通過土地整治加快推進城鄉生態化，進一步改善區域生態環境。

4 烏魯木齊市“十三五”土地整治規劃編制的主要任務

4.1 以建設高標準基本農田為重點，大力推進農用地整治

按照“田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的標準，切實加強農田基礎設施建設。優化耕地多功能布局，有效引導耕地集中連片，建設7個高標準基本農田保護示范區，組織實施高標準基本農田建設重點工程，大規模建設旱澇保收的基本農田，不斷提高耕地質量。

4.2 以土地節約集約利用為出發點，穩妥推進農村建設用地整理

以“空心村”、廢棄地、閑置地、農村危舊房改造和鄉（鎮）企業用地整治為重點，有計劃有步驟地穩妥推進農村建設用地整治，結合新型城鎮化和新農村建設要求，加強農村基礎設施和公共服務設施配套建設，同時注重保護和改善農村人居環境，加快新農村、新型社區和新型居民點建設，促進城鄉一體化發展。

4.3 以提高土地生態環境為核心，加大土地復墾和宜林地開發力度

加大歷史遺留損毀土地復墾力度，積極推進生產建設新損毀土地復墾，及時復墾自然災害損毀土地，努力做到“速還舊賬，不欠新賬”。進一步強化林業體系建設和保護，重點加強米東區綠洲北部沙漠邊緣、繞城高速公路沿線和城市周邊低丘緩坡的生態綠化建設，恢復并提高城鎮內的綠地系統、河流水系等的生態功能，強化烏拉泊水庫、照壁山水庫、紅雁池水庫、500水庫等周邊生態建設與保護，不斷提高全市土地生態環境質量。

4.4 以制度建設為基礎，完善規劃實施保障措施

統籌區域土地整治，構建整體推進土地整治的工作模式。加強規劃實施的公眾參與，切實維護人民群眾權益。健全規劃實施管理制度，加強土地整治實施監測監管。探索市場化運作模式，創新土地整治激勵機制。加強土地整治法制、科技支撐能力、隊伍等建設，夯實規劃實施基礎。

5 對保障規劃實施的一些建議

5.1 嚴格落實土地整治規劃

各級人民政府要加強規劃實施的組織領導，統籌推進土地整治各項工作，保障規劃的實施。建立目標責任制，將土地整治目標任務完成情況作為考核地方政府土地管理工作績效的重要內容。擴大規劃實施的透明度，完善公眾參與制度。

5.2 完善規劃實施各項制度

抓好規劃目標任務的分工落實，編制和實施土地整治年度計劃，加強計劃執行情況的評估和考核，保障規劃目標的落實。提高土地整治項目管理的科學化和民主化水平。嚴格土地整治資金管理，充分發揮資金使用的綜合效益。研究制定相關政策，合理調節不同區域、不同用途農村建設用地改造項目收益分配。鼓勵和引導社會資金參與土地復墾及生態環境建設，充分調動復墾義務人和社會投資主體的積極性。

5.3 加強信息化建設

加快建立市、區（縣）土地整治規劃數據庫，以便于對項目立項、實施，以及耕地占補平衡指標進行管理。運用遙感動態監測技術，實時監測土地整治的實施狀況。結合國土資源綜合監管平臺建設，開展相關項目的上圖入庫。及時引進、示范、推廣現代土地整治的最新方法和先進的技術手段，降低土地整治成本，提高效率，不斷增加土地整治綜合效益。

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