我國區域大氣污染治理對歐盟環境指令的借鑒

馬蘭蘭

[摘 要]歐盟環境指令在整個歐盟區域內發揮法律效力，使歐盟形成統一的污染治理法治環境。通過對歐盟環境指令的吸收借鑒，對區域大氣污染提出協議立法的治理模式，明確區域主體地位，將區域環境管理與區域經濟相結合，實施共同但有區別責任。

[關鍵詞]區域大氣污染；歐盟環境指令；協議立法

[中圖分類號]X51 [文獻標識碼]A

1 我國區域化的大氣污染現狀

經濟一體化的發展與城市化的推進，大氣污染已非局限在某一地區某一點上的環境問題，而是隨著區域氣候的變化與污染物的遷移，成為了地區與地區間的區域性環境污染問題。以長三角為例，由于長三角經濟一體化發展，其環境污染問題亦趨于一致；再有其地理位置的影響，也加固了長三角的污染一體化。

經過幾年來區域大氣污染聯防聯控的治理，長三角各地的大氣主要污染物排放濃度雖然有所下降，但仍遠遠高于國家大氣污染物排放濃度二級標準。另外，由于其數據為年平均排放濃度，不足以完全展示實際污染狀況，聯防聯控制度未能完全發揮其應有效用，區域大氣污染的治理任重道遠。

2 歐盟環境指令

歐盟環境法體系的形成是當代環境法的一個奇跡，以指令為主要法律形式，其內包括成員國國內環境法律措施、歐盟環境法律措施和國際環境法律措施。指令主要針對歐盟成員國，要求他們在一定期限內履行把指令的內容轉化為本國國內法的義務，為各國國內法律規范制定一致標準。歐盟的環境指令，是建立在民主協商的基礎上，并經歐盟立法程序固化將其轉化為成員國國內法，得以在歐盟整個區域內形成協調統一的法治環境。

我國區域環境管理與歐盟環境立法的類似之處在于：首先，我國行政區劃的分割管理模式，導致在環境污染治理上呈現各自為政的局面。歐盟在確立環境政策一體化之前，環境污染的治理亦為各國的獨立事務，獨自處理。其次，歐盟的環境法是建立在統一的歐洲內部市場形成過程中的，適應市場經濟特別是跨國經濟。我國長三角區域經濟一體化是經濟體制改革的產物，要求形成一個統一的區域市場系統，在此過程中，地區間跨省經濟、跨市經濟的發展合作離不開統一的環境法治。對歐盟環境法的學習借鑒，我們有一定的經濟基礎和類似的經濟背景。

3 對歐盟環境指令的借鑒

通過對歐盟環境指令的吸收借鑒，對區域大氣污染的治理，提出一種新的模式，即協議立法。我們所說的協議立法，其實質在于立法的協議，具體而言，即同區域內各個地方人大及其常委會以及具有立法資質的行政機關，對區域內共性的環境污染問題通過協商而得的契約式立法。

3.1 基本特點

（1）協議立法是國家層面立法與地方層面立法之間的過渡，是地方立法的合意。協議立法介于國家層面立法與地方層面立法之間，起著承上啟下的作用，既吸收了地方立法的精神，又受到國家層面立法的約束。協議立法是一種更為緊密型的地方立法協作模式，更具靈活性、適應性。

（2）協議立法是公法領域與私法精神的契合。在協議立法中，各地方之間協商、博弈制定協議的過程，體現了意思自治的私法精神；協議立法的各地方運用公權力將協議內容融入地方立法中，體現了協議立法的公法本質。基于契約精神與法律約束力，若一方主體違反協議，將承擔一定的不利后果。

（3）協議立法使區域大氣污染治理真正得到統一。協議立法有助于打破地方政府治理大氣污染各自為政的局面，將整個區域的大氣污染治理有效整合，形成一套統一的環境標準，一個統一的環境法律體系，真正做到區域大氣污染治理的多方聯合執法，使區域環境管理真正得到統一。

3.2 基本思路

歐盟環境法律體現了現代環境法的發展趨勢，是法律文化和法律傳統領域的繼承和創新的結合，協議立法主要借鑒歐盟環境法律體系。然而對歐盟環境法律的研究，必須建立在我國的基本經濟制度之上，考慮到法律的本土化。

（1）明確區域主體地位，參與國家環境事務，受國家法律約束。目前的國內區域合作實踐，多局限于該區域，過于強調其獨立性，忽略了區域僅屬于整個國家的其中一個部分這樣一個事實。協議立法不僅關注區域內各地方的主體地位，也強調區域外區域與區域、地方、國家等其他主體之間的關系。將區域視為一個主體，參與到國家事務當中。

（2）區域環境管理與區域經濟相結合。環境管理與經濟發展息息相關，但在實際治理中，往往將環境與經濟分隔開，忽略區域環保與區域經濟一體化的關系。協議立法將區域的環保合作與區域經濟一體化相結合，環境保護以區域經濟一體化為基礎，在經濟一體化發展過程中加入環境因素。

（3）共同但有區別責任原則。協議立法是區域各地方利益平衡的過程，各地方產業結構與經濟發展水平不同，承擔的環境責任自然有差別。首先，區域環境保護責任是共同的，各個地區各個行業均應承擔區域環境保護責任。其次，區域環境保護是有區別的，污染較重的地區與行業應承擔更大的環保責任。通過共同但有區別責任原則，建立實質公平的區域協作環境。

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