貧困地區(qū)農戶宅基地退出意愿影響因素分析

石健

[摘要]在對湖南省龍山縣農戶宅基地退出意愿進行實地調查，了解貧困地區(qū)農戶退出農村宅基地意愿的基礎上，分別從農戶個人層面、農戶的認知層面、政府制度層面分析影響農戶宅基地退出意愿的因素，并提出了提高貧困地區(qū)農戶宅基地退出意愿的措施與建議。

[關鍵詞]貧困地區(qū)；宅基地；退出意愿

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

由于我國長期實行的農村宅基地使用制度具有無償性、永久性等特點，導致農村地區(qū)普遍存在宅基地閑置與浪費并存的現(xiàn)象。近年來，城市化和工業(yè)化的迅速發(fā)展，吸引了大量農村剩余勞動力進入城市，農村“空心化”問題日益突出；農村宅基地布局不規(guī)范，建設缺乏規(guī)劃，造成了宅基地粗放利用嚴重局面；國家統(tǒng)計部門數(shù)據(jù)顯示，2011～2016年我國農村人口由65656萬人減少到58973萬人，村莊用地面積由1373.8萬hm2增加到1392.2萬hm2，出現(xiàn)“人減地增”的現(xiàn)象；同時，住建部數(shù)據(jù)顯示，到2016年末12.5%的農戶擁有一處以上的住房，農村“一戶多宅”問題突出。我國農村廣泛存在的宅基地“空心化”、低效利用、人均宅基地面積超標、“一戶多宅”等弊端的暴露，嚴重制約農村經濟的發(fā)展。為集約利用農村宅基地，振興農村“沉睡”資本，實行宅基地有償退出制度已成為必然的趨勢。

湖南省龍山縣屬國家級深度貧困縣，是一個集“老、少、邊、山、窮”于一體的特殊縣， 經濟發(fā)展基礎差、底子薄，進程務工的農村勞動力眾多，農村宅基地閑置現(xiàn)象普遍。在此基礎上，研究龍山縣的農戶宅基地退出意愿的影響因素，有助于認識貧困地區(qū)宅基地退出工作的制約因素，為高效引導貧困地區(qū)宅基地有序退出和科學構建宅基地退出機制提供建議。

1 農戶宅基地退出意愿分析

為了解貧困地區(qū)農戶對農村宅基地退出的意愿，本文對龍山縣范圍內的5個村進行隨機抽樣調查，共發(fā)放調查問卷70份，收回有效問卷68份，有效回收率為97%。在問及“您愿意以一定補償退出家里的宅基地嗎？”回答“愿意”的僅有23戶，占總調查戶數(shù)的33.8%，66.2%的農戶表示“不愿意”；在問及“如果您不愿意退出，將如何處理閑置的農村房屋或宅基地？”51.5% 的被調查農戶回答“自己保留”，33.8% 的農戶回答“出租”，其他農戶表示愿意接受出售、抵押 等處置方式。可見，大多數(shù)農戶并不愿意放棄宅基地，農戶退出意愿不強烈、積極性不高將是制約農村宅基地退出工作實施最大的障礙。

2 農戶宅基地退出意愿影響因素分析

本文基于龍山縣農村宅基地退出意愿的實地調研，從農戶個人層面、農戶認知層面、政府制度層面分別探討影響農戶宅基地退出意愿的因素。

2.1 農戶的個人層面

2.1.1 制約因素分析。農戶不愿意接受宅基地退出或持觀望態(tài)度的首要原因出于感情留戀和對居住環(huán)境的習慣，占被調查農戶總數(shù)的42.7%。由于宅基地是農民安身立命的基礎，擁有永久使用權，因此，農戶出于情感上的依賴對宅基地退出持有排斥態(tài)度，加上城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境的差異使農民難以在城市擁有歸屬感，這將成為農戶自愿退出宅基地的主要制約因素；其次，35.7%的農戶出于經濟補償過低、生活成本增加等經濟因素的考慮，更愿意保留宅基地。一方面，“三塊地改革”“人地掛鉤”等政策的實施讓農戶看到宅基地的潛在財產價值，宅基地的增值收益使農戶處于“觀望”態(tài)度；另一方面，農戶一旦放棄農村宅基地將面臨城市的高成本生活，若沒有具備較好的經濟基礎或穩(wěn)定的非農勞動收入很難在城市立足；12.1%的農戶擔心宅基地退出后不能進行農事活動，如種田、種菜、養(yǎng)殖等。從事農業(yè)生產是純農戶和兼業(yè)農戶重要的收入來源，雖說宅基地退出后，在有效的承包期內集體不會收回農村土地承包權，若土地長期棄耕、閑置，集體有權收回土地承包權，這是農戶不得不考慮的問題；有9.5%的農戶表示不愿退出的原因是宅基地于農戶而言具有社會保障功能。不同于城鎮(zhèn)居民，農民退出宅基地這個唯一的住房后將面臨生活保障問題，因此，宅基地將成為農民最后的退路。

2.1.2 動力因素分析。對農戶愿意退出宅基地的原因進行統(tǒng)計，57.5%的農戶基于環(huán)境因素愿意放棄農村宅基地，認為城市較為完善的公共服務設施以及教育醫(yī)療條件具有較大吸引力，這部分農戶主要基于家里小孩上學、老人就醫(yī)等方面的考慮，也有部分農戶是因為在城鎮(zhèn)已購買商品房；29.9%的被調查者由于在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作、想獲得經濟補償、想換新房等經濟原因愿意放棄農村宅基地，已經具備在城市職業(yè)技能或經濟條件是其退出意愿強烈的主要原因；12.6%的農戶受人文因素驅使退出意愿較高，對城鎮(zhèn)生活的向往、希望改變居住環(huán)境是主要原因，這部分主要是處于30歲以下的年輕農戶。

2.2 認知層面分析

農戶對政策的認知影響農戶的行為決策，農戶對宅基地政策認知水平越高，退出的意愿越強，對宅基地退出工作的有效實施越有益。本文調查了龍山縣農戶對農村宅基地政策的認識，在問及“您是否了解一戶一宅政策”，70.6%的被調查農戶回答“不了解”或“不太了解”；在問及“您對宅基地退出政策有什么看法？”62.5%的農戶表示“無所謂，意義不大”，甚至有19.1%的農戶表示“損害農民的利益”。調查發(fā)現(xiàn)，農戶對相關政策的認知程度不高，表示長期以來政府對相關政策宣傳的重視程度不夠，導致貧困地區(qū)農戶對宅基地退出政策存在錯誤觀念，這種錯誤觀念對宅基地退出造成較大阻力。在農戶充分了解相關政策的基礎上，若政府能全方位考慮到農戶的后續(xù)保障問題，讓農戶得到合理的補償，大部分農戶還是愿意參與退出工作的。

2.3 政府制度層面

2.3.1 宅基地有償退出補償機制有待完善。國家政策規(guī)定，農戶自愿退出農村宅基地可獲得相應的賠償，但并沒有明確規(guī)定補償標準，往往由地方政府單方面決定，村集體和農戶鮮少參與，補償機制帶有一定隨意性，難以保障農戶的基本權益。現(xiàn)行農村宅基地退出補償方式主要包括現(xiàn)金補償和房屋補償兩種，現(xiàn)金補償通常是根據(jù)宅基地具體面積和當?shù)亟洕經Q定，忽視了宅基地預期價值、使用年限、建造成本、其他附著物面積等因素的考慮，在經濟水平較低的貧困地區(qū)，補償款更欠合理；房屋補償就是“以房換房”的方式對退地農戶進行補償，實際情況下，農戶原宅基地面積較大，而補償房屋面積遠遠不及，出現(xiàn)“大房置換小房”的局面，如若農戶想要獲得面積更大、環(huán)境更好的房屋，就必須自己貼錢，將承擔更大的經濟壓力。可見，補償機制的不完善必將挫傷農民參與的積極性。

2.3.2 政府在制度執(zhí)行中獨立承擔資金成本和風險，增加政府財政壓力。在全國范圍內，宅基地有償退出工作基本上是在政府的主導下推行，當前中央對農村宅基地有償退出并沒有明確的政策和方案，需要地方政府設計摸索。政府在政策的具體設計與運行中既要把握國家制度的總體方向，又要考慮到當?shù)卣氐膶嶋H情況和農戶的真實需求，具體制度的設計成本與風險將由政府單獨承擔。其次，政府作為主導者需要支付制度運行費用，宅基地的回收、農戶的安置補償和土地的復墾開發(fā)等都需要注入大量資金，毋庸置疑，這對政府財政是一種巨大的壓力，而宅基地退出工作程序繁瑣、持續(xù)時間久會拉長資金回收周期，也可能存在回報率低、實施效果不理想的情況。在貧困地區(qū)，政府財政力量有限，資金籌集渠道單一，若政策實施資金不到位或損及農戶的利益，這不僅會影響農戶的積極性，而且會對政府造成重創(chuàng)。

3 提高農戶宅基地退出意愿的對策與建議

3.1 探索閑置宅基地的有償使用制度

在貧困偏遠地區(qū)，宅基地的功能主要體現(xiàn)在居住和保障兩方面，對維護農民生存和生活具有積極作用，隨著外出務工、進城就學等人口的增加，宅基地季節(jié)性閑置現(xiàn)象顯著，重要的原因是當下實施的宅基地無償使用制度。因此，有必要探索閑置宅基地的有償使用制度，如根據(jù)空置年限收取閑置稅，增加其保有成本，當閑置宅基地繳納的稅費大于宅基地的潛在收益時，便會增強農戶有償退出的意愿。對于已經“進程”但依然有意向回農村生活的農民，可保留其使用宅基地的權利，在需要時通過申請供給宅基地，或通過村統(tǒng)一規(guī)劃建設農村社區(qū)，節(jié)余農村建設用地指標。

3.2 強化農民職業(yè)技術培訓，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務體系

農戶宅基地退出意愿不強，一方面是難以舍棄宅基地這個重要的生活載體；另一方面是缺乏在城市立足的生存技能，難以支付較高的生活成本。要解決這些問題，就要加大農民職業(yè)技術培訓力度，根據(jù)不同農戶的特征制定就業(yè)培訓方案，如對于純農戶應普及農業(yè)政策、提升農業(yè)科學技術，培養(yǎng)現(xiàn)代化、高素質農民；對于兼業(yè)農戶和完全非農就業(yè)農戶應加強農民非農就業(yè)技能培訓，以改變在城鎮(zhèn)就業(yè)渠道窄、質量差、不穩(wěn)定的現(xiàn)狀。此外，創(chuàng)建城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務體系，建立起城鄉(xiāng)廣泛覆蓋、均等普惠、信息互通的就業(yè)服務網絡體系。

3.3 完善退地農戶的社會保障工作

對經濟水平低、社會保障制度不完善的貧困地區(qū)而言，宅基地的社會保障功能顯著。農民會擔憂宅基地退出的一系列后續(xù)保障問題，為消除農民的后顧之憂，應確保退地后的生活質量和社會保障條件較退地前有所提高。政府需根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，適當?shù)卦黾油说剞r戶的社會保障支出比重，同時，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，使進城落戶農民享受到與城鎮(zhèn)居民同等的社保權利，妥善化解失地農民的住房、上學、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，做到“應保盡保”。

3.4 加強政策宣傳，提高農戶認知水平

農戶的主觀認知對行為決策有直接影響，貧困地區(qū)農戶能力有限、知識匱乏、信息不暢，對宅基地政策認知程度普遍較低。應廣泛利用電視、廣播、新聞網站等現(xiàn)代媒體向農戶普及“一戶一宅”政策、農村宅基地管理辦法以及相關法律法規(guī)，通過開展座談會議、組織培訓等宣講解讀相關政策，加強對補償機制和保障機制的宣傳，宣傳工作應深入到戶，特別是加強“一戶多宅”、人均宅基地面積超標、宅基地長期空置的農戶的宣傳教育，提高農戶的政策認知，鼓勵農戶積極、主動地參與宅基地有償退出。

3.5 完善補償機制，創(chuàng)新補償方式

農戶在宅基地退出行為中是趨于“理性”的，首先，考慮的是參與宅基地退出可能帶來的收益，當補償標準低于宅基地的預期價值，將會降低農戶的退出意愿。理論上而言，補償越高，農民退出意愿越強烈。因此，需完善補償機制，成立專業(yè)的估價機構，對宅基地的價值進行評估，充分考慮宅基地的增值收益，加大補償力度，確保農民利益最大化。除此之外，創(chuàng)新宅基地退出補償方式，針對不同農戶的需求，選擇最合理的補償方式，漸進式推進宅基地有序退出。

3.6 拓寬融資渠道，制定符合農民利益的宅基地退出政策

鑒于貧困地區(qū)政府財力薄弱，資金來源單一，首先要積極探索多種融資渠道。鼓勵各類農村金融機構、企業(yè)及其他社會組織積極參與宅基地退出工作，通過引入社會融資籌集起始資金和土地后續(xù)復墾開發(fā)資金，減輕政府財政壓力。其次，宅基地退出工作實施應提前制定好每一環(huán)節(jié)的規(guī)劃措施，建立規(guī)范、高效的工作流程體系，明確各部門和機構的權利和職責。最后，應充分尊重農戶意愿，不能搞“一刀切”，制定符合農民利益的宅基地退出政策，確保農村宅基地合理、有序地退出。

4 結論與思考

近年來，農村宅基地閑置與浪費等現(xiàn)象凸顯，使得有償退出宅基地成為必然趨勢。為了解認識貧困地區(qū)農戶對宅基地退出的意愿及影響因素，構建起科學合理的宅基地退出機制，以湖南省龍山縣為例，從農戶個人層面、農戶認知層面、政府制度層面等三個方面，綜合分析貧困地區(qū)農戶宅基地退出意愿的影響因素。在對貧困地區(qū)農戶退地意愿的影響因素分析的基礎上，提出了關于提高農戶退地意愿的建議與對策，以提高貧困地區(qū)農戶自愿、有償退出宅基地的積極性和主動性。

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