對青海省互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考

劉應(yīng)生

摘 要：新形勢下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在完善家庭承包經(jīng)營制度、深化農(nóng)村改革、推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，取得了初步成效。在加快土地流轉(zhuǎn)進程中也出現(xiàn)了許多面臨的問題，需要深入的研究，制定相應(yīng)的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；發(fā)展情況；做法成效；問題與對策

文章編號：1004-7026（2018）09-0046-02 中國圖書分類號：F321.1 文獻標(biāo)志碼：A

土地是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民群眾賴以生存的基礎(chǔ)。引導(dǎo)和加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)）是當(dāng)前深化農(nóng)村改革的主要內(nèi)容，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必要條件，是培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、加快農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要舉措。進入新時代隨著互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程不斷加速，規(guī)模也不斷擴大，但在適應(yīng)互助縣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之間還存在著巨大差距，需要深入的研究，拿出切實可行的對策解決發(fā)展出現(xiàn)的問題，推動農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

1 當(dāng)前互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展情況

互助縣作為全省的農(nóng)業(yè)大縣，下轄8鎮(zhèn)11鄉(xiāng)294個行政村，農(nóng)業(yè)人口34萬，農(nóng)戶8.2萬戶，耕地面積7.27萬hm2。截止目前全縣累計流轉(zhuǎn)土地面積1.43萬hm2，占承包地面積總數(shù)的22.2%。全縣共簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同3.2萬份，涉及面積0.88萬hm2。互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程逐年加快可以用三個方面來概述：一是趨向規(guī)模化。在土地流轉(zhuǎn)中除農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)外趨向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，主要以出租、入股和土地托管為主要流轉(zhuǎn)為主，加快了互助縣土地經(jīng)營規(guī)模化發(fā)展，建成了一批具有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。全縣集中經(jīng)營達(dá)0.16萬hm2，涉及大戶75戶。如塘川鎮(zhèn)總寨蔬菜種植基地面積333hm2，威遠(yuǎn)鎮(zhèn)卓扎灘馬鈴薯種薯繁育基地面積113hm2。二是逐步規(guī)范化。縣級農(nóng)經(jīng)部門加大對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)服務(wù)工作，通過組建機構(gòu)、建章立制、規(guī)范合同、鼓勵引導(dǎo)、提供服務(wù)等方式加快了全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范建設(shè)步伐。全縣共簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同3.2萬份，涉及面積0.88萬hm2。三是漸趨多樣化。通過土地租賃、土地托管、土地入股等方式加速了農(nóng)村土地向種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，形式漸趨多樣化、豐富化、有序化。如南門峽鎮(zhèn)七塔兒村農(nóng)戶將自己的133hm2土地流轉(zhuǎn)給吳統(tǒng)壽的粒粒家庭農(nóng)場種植小麥、燕麥、油菜、青稞，實行規(guī)模化經(jīng)營，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。還有五十林財種植專業(yè)合作社以托管方式流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地147hm2進行馬鈴薯種薯繁育。

全縣土地流轉(zhuǎn)的形式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換，還有入股、托管等形式。全縣轉(zhuǎn)包、出租面積達(dá)1.25萬hm2，占土地流轉(zhuǎn)總面積的87.2%；轉(zhuǎn)讓面積達(dá)253hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的1.8%；3、互換面積達(dá)947hm2，占土地流轉(zhuǎn)面積的6.6%；其它流轉(zhuǎn)面積560hm2，占流轉(zhuǎn)面積的4.4%。

2 主要做法

2.1 加強宣傳培訓(xùn)，提高思想認(rèn)識

每年利用二月二交流會、千名干部下鄉(xiāng)等機會通過展板、橫幅、發(fā)放資料、廣播電視、群眾會等多形式對《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等政策法規(guī)的廣泛宣傳，營造了濃厚的宣傳氛圍，提高了農(nóng)民群眾和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人對土地流轉(zhuǎn)的思想認(rèn)識和政策水平，增強了他們在土地流轉(zhuǎn)中的獲得感。

2.2 加強工作領(lǐng)導(dǎo)，強化組織保障

為認(rèn)真做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，縣上成立了由主管副縣長為組長，農(nóng)牧、財政、發(fā)改、林業(yè)、水利、審計、國土等為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站與縣農(nóng)經(jīng)站合署辦公，一套人馬，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級確定土地流轉(zhuǎn)管理員，形成了初步的縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，為土地流轉(zhuǎn)提供了組織保障。

2.3 強化工作措施，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

結(jié)合農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作的開展， 2014年開展了土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化建設(shè)工作，制定了《互助縣農(nóng)村土地規(guī)范化流轉(zhuǎn)工作方案》、《交易細(xì)則》和各項制度等，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)行為。目前建立縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)站1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心19個，安裝土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺（LED電子顯示屏）19處，印制《互助縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同》8.2萬份，簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同書3.2萬份。同時互助縣已完成18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)264個村7.7萬戶的確權(quán)頒證工作，為他們確了實權(quán)，頒了鐵證，解決了外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂。

3 主要成效

通過土地流轉(zhuǎn)，促進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育和發(fā)展，加快了土地適度規(guī)模化經(jīng)營程度和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地來源問題，提高了土地產(chǎn)值和農(nóng)民收入，推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地實施。如：在川水地區(qū)，通過土地流轉(zhuǎn)，既解決了因人多地少、地塊小不適宜現(xiàn)代農(nóng)機具的使用和農(nóng)作物的規(guī)模經(jīng)營，又加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，更重要的是把農(nóng)民從土地上解放出來外出務(wù)工，增加了農(nóng)民的勞務(wù)收入；在淺山地區(qū)，通過土地流轉(zhuǎn)，可以擴大互助縣馬鈴薯、油菜等高原特色農(nóng)作物的連片規(guī)模種植，進而增加規(guī)模效益，農(nóng)戶每年可以獲得租賃和勞務(wù)雙收入；在腦山地區(qū)，通過土地流轉(zhuǎn)，解決了人地矛盾，有利于國家土地政策的穩(wěn)定。

4 存在問題

4.1 政策宣傳力度不夠，農(nóng)民思想認(rèn)識有顧慮

互助縣土地確權(quán)登記頒證工作還沒有完成，集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在試點中，國家惠農(nóng)力度逐年增加，雖然加強了政策宣傳，但流轉(zhuǎn)戶特別是舉家外出務(wù)工農(nóng)戶因條件有限對政策知曉率不高，加之他們的戀土情節(jié)，導(dǎo)致對土地流轉(zhuǎn)在思想認(rèn)識上有偏差，還有思想顧慮，怕享受不到地力保護補貼政策，甚至怕別人搶了自己的土地，寧愿撂荒也不愿流轉(zhuǎn)。再就是工作崗位變動頻繁，收入不確定，即使流轉(zhuǎn)了也不愿簽訂較長的流轉(zhuǎn)合同，流轉(zhuǎn)期限較短，土地糾紛頻發(fā)，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定性。

4.2 地域條件限制，造成土地流轉(zhuǎn)空間不大

互助縣地處青藏高原東部偏遠(yuǎn)地區(qū)，以淺腦山地居多，因受地域條件限制造成全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營有難度，土地流轉(zhuǎn)空間狹小。如在塘川、西山、東山等川淺區(qū)土地面積和地塊小，土地不平整，加之流轉(zhuǎn)金高，平均在800～1 200元不等，成本高造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體想集中連片搞規(guī)模化經(jīng)營有所忌憚；臺子、南門峽、林川、松多等淺腦山區(qū)，地多人少，面積較大，土地較為平整，雖然進行了土地規(guī)模化經(jīng)營，但因地理偏遠(yuǎn)、氣候不好、受天氣影響大，農(nóng)業(yè)風(fēng)險較高，效益不高，造成流轉(zhuǎn)空間狹小，水平不高。

4.3 流轉(zhuǎn)市場尚未建立，機制還不健全，阻礙了土地有序流轉(zhuǎn)

市場是土地流轉(zhuǎn)的橋梁，對促進農(nóng)村土地有序健康流轉(zhuǎn)具有重要的作用。雖全縣建立縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，但剛剛起步，加之流轉(zhuǎn)市場尚未搭建，造成流轉(zhuǎn)信息較為閉塞，土地流轉(zhuǎn)依然不順暢。同時縣級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證機制和第三方的評估機構(gòu)尚未搭建，使土地流轉(zhuǎn)價值不易界定，且無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險都難以承擔(dān)。

4.4 業(yè)務(wù)人員不足，務(wù)工農(nóng)民收入不穩(wěn)定，糾紛處理難度大，使土地流轉(zhuǎn)進程緩慢

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站被撤銷，業(yè)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村社會經(jīng)濟服務(wù)中心承擔(dān)，雖然部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了農(nóng)經(jīng)崗位，但因人員調(diào)動頻繁、工作繁雜造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理工作無人管，正常業(yè)務(wù)難以開展。外出務(wù)工農(nóng)民因工作不固定，收入不穩(wěn)定，沒有相應(yīng)的保障機制，使他們很難決定長期流轉(zhuǎn)土地。同時因土地糾紛頻發(fā)且處理難度較大，造成農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)有抵觸，寧愿家庭低效益經(jīng)營，甚至棄荒，也不愿流轉(zhuǎn)出去。

5 對策建議

5.1 強化宣傳力度，提高思想認(rèn)識

利用各類宣傳手段和媒介，采取更加有效的形式，廣泛宣傳土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)改革、土地流轉(zhuǎn)等方面的政策和法規(guī)，讓農(nóng)民群眾特別是外出務(wù)工人員對土地流轉(zhuǎn)知識、政策有一個更深入的了解和知曉，從而提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，引導(dǎo)全縣農(nóng)村土地依法、自愿、有償、規(guī)范流轉(zhuǎn)。

5.2 完善保障措施，建立健全運行機制

通過土地確權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)等改革，要給流轉(zhuǎn)戶特別是外出務(wù)工人員建立補貼、醫(yī)保、養(yǎng)老、保險等各方面的保障制度，解決后顧之憂。一是要盡快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場和第三方價格評估機制，讓土地在市場中能以流轉(zhuǎn)雙方都能接受的價格有序交易和流轉(zhuǎn)，且都能獲得更好的收益；二要盡快建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證機制。如探索向轉(zhuǎn)出方收取土地風(fēng)險保證金，向流出方提取信用保證金的雙向土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證的方式防止流轉(zhuǎn)風(fēng)險。或是縣級財政部門拿出土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金的方式分擔(dān)流轉(zhuǎn)風(fēng)險。

5.3 配套扶持政策，引導(dǎo)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)

從土地、資金、保險、人才、市場、項目等各方面出臺各項配套政策，加大扶持力度，通過政策引導(dǎo)，鼓勵農(nóng)村土地向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，積極引導(dǎo)土地規(guī)模化流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。

5.4 加強日常管理，化解矛盾糾紛

要加強縣鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)服務(wù)和日常管理，采取印制統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同或指導(dǎo)簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)協(xié)議等措施，推動土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化建設(shè)。并以土地糾紛調(diào)解仲裁工作為抓手，強化調(diào)處措施，辦結(jié)各類因土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛案件，確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。

參考文獻：

[1]侯永學(xué)，青海省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題與對策[C].青海省農(nóng)牧區(qū)經(jīng)營管理論文集，2016年10月第1版，27-33.

[2]王海春，青海省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策建議[C].青海省農(nóng)牧區(qū)經(jīng)營管理論文集，2016年10月第1版，38-44.