農村土地承包經營權糾紛調解仲裁之我見

衛冰 衛秦洛

摘 要：2009年全國人大頒布了《中華人民共和國農村土地承包糾紛調解仲裁法》，這是我國法治建設中的又一重大創新。八年來，它的全面實施為規范調解仲裁農村土地承包糾紛提供了法律依據，也為承包當事人的權益提供了法律保障，有力地維護了農村經濟發展秩序。但是筆者在實踐中也發現存在著一些問題，并在一定程度上影響到糾紛案件的調解與仲裁，亟需加以解決。

關鍵詞：土地承包；糾紛調解；仲裁

文章編號：1004-7026（2018）04-0048-02 中國圖書分類號：D925.7；D922.32 文獻標志碼：A

1 存在的問題

1.1 仲裁當事人的資格如何界定問題

在農村土地承包經營糾紛調解仲裁的實踐中，我們經常會遇到農村集體經濟組織部分成員以不公開、不民主等理由請求仲裁機構對集體與承包方簽訂的合同終止。但是農村集體經濟組織的法定代表人或者負責人則認為，已簽立的承包合同是合法有效的不予申請仲裁。面對這種情況，雖然《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規定“承包合同糾紛，以發包方和承包方為當事人。”，《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》第六條規定“農村土地承包經營糾紛仲裁的申請人、被申請人為仲裁當事人”。但都沒有明確在農村集體經濟組織法定代表人不履行仲裁當事人申請義務時，組織成員作為利害關系人可以作為仲裁當事人提出仲裁申請的規定，致使仲裁機構對此類糾紛案件不能受理。并且行政管理部門也無權對合同是否有效作出決定的相關規定。這樣，此類糾紛案件的仲裁當事人資格界定范圍上存在著缺失，造成糾紛沒有一個合法有效的解決方式，容易引發群眾上訪，影響社會和諧穩定。

1.2 糾紛案件受理相關司法解釋不一致

隨著新一輪土地承包經營權確權登記頒證工作的開展，農村因未實際取得土地承包經營權而產生的糾紛逐漸出現。根據《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第四款規定“因確認農村土地承包經營權發生的糾紛”和《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》司法釋義中解釋“這類糾紛屬于確權糾紛，主要有：（1）集體經濟組織成員依法應當取得土地承包經營權或者與其相關的利益而沒有取得產生的糾紛。……”。按此規定農村未實際取得土地承包經營權而產生的糾紛屬于農村土地承包糾紛仲裁機構受理范圍。但是《最人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條中規定“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”。這樣，形成了前兩者與后者之間存在著不一致的問題，導致仲裁機構受理此類案件后作出的裁決，被人民法院以未取得實際土地承包經營權，不屬于人民法院受案范圍，當事人應當到有關行政部門申請解決為由，不予支持。而有關行政部門卻又以屬于仲裁機構和人民法院受理范圍而不接受當事人的訴求，最后，造成此類案件久拖不決，引起當事人上訪告狀。

1.3 糾紛案件解決途徑不銜接

糾紛案件調解仲裁實踐中，發現同一糾紛案件解決起來存在著“推磨”現象。像以家庭承包方式承包土地的面積，在合同書和經營權證上顯示的承包面積與實際耕種的面積相符，但是一方當事人（發包方）發現另一方當事人（承包方）實際耕種面積大于應分包面積的錯誤問題。在與另一方當事人（承包方）協商調解不成后，向仲裁機構提出申請仲裁，仲裁機構依據實事作出：糾正錯誤并由被申請人（承包方）退回實際多耕種的土地，但是其不服裁決，而以擁有經營權證的理由提起民事訴訟。人民法院受理后則作出：應當到有關行政部門申請解決。有關行政部門則以經營權證是依據合同書登記頒發的為由作出：應當到仲裁機構解決合同爭議，確認土地承包權屬面積。使此類糾紛案件解決又回到了原點。

1.4 糾紛案件調解仲裁人員綜合素質不高

農村土地承包經營權政策性強、涉及面廣、情況也復雜，既涉及到農村千家萬戶，又涉及到不同人群；既涉及到法律法規，也涉及到政策規章；既涉及到歷史背景，也涉及到當今現實等。這一客觀情況要求糾紛案件調解仲裁人員，必須具備一定的政治覺悟、法律知識、業務水平和溝通能力等綜合素質。但是，目前糾紛案件的調解仲裁人員與此要求不相適應，存在著政策掌握不系統、法律法規了解不全面、業務能力不夠強等問題。如農村土地承包經營權不僅涉到土地承包法、土地管理法，而且還涉到物權法、兵役法等，至于政策和規章那就更多了。這些問題在一定程度上影響著農村土地承包經營糾紛案件的有效解決。

2 幾點建議

黨的十九大報告中明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。這就需要我們在新時期更好地做好農村土地承包糾紛調解仲裁工作，所以面對糾紛案件調解仲裁工作中出現的新問題，筆者建議如下：

2.1 加強調解仲裁人員素質培訓

調解仲裁人員的素質高低直接影響著農村土地承包經營糾紛案件調解仲裁工作的質量和效率。一是各級業務主管部門要定期組織基層一線調解仲裁人員集中培訓，特別是與仲裁相關的法律法規和政策培訓，不斷提高調解仲裁人員的綜合素質和實戰技能；二是通過培訓考核，擇優選聘調解仲裁人員，并統一頒發從業資格證，憑證上崗，持證執法。

2.2 加強法律法規與相關司法解釋的統一性

法律法規是調解仲裁案件的重要準繩。在法律法規的框架下，具體適用法律問題的解釋應當相互一致，彼此印證，避免誤解，引發矛盾，以維護法律的尊嚴和當事人的合法權益。

2.3 加強相關部門之間有序銜接

糾紛案件的相關受理部門是解決糾紛案件的責任主體，能否有效銜接至關重要。一是在法條上對相關部門的職能有一個銜接性的劃分，確保糾紛案件不論誰受理具有一定的順序性；二是積極開展部門之間溝通，形成共識，探索糾紛案件調解仲裁體制機制新模式。

2.4 賦予農村集體組織成員申請當事人地位

農村集體土地歸集體經濟組織內部全體成員所有，每個成員都是土地利害關系人，也是土地承包經營糾紛案件的當事人。《村民委員會組織法》明確規定涉及村民利益的事項，經村民會討論決定方可辦理。據此，建議在集體經濟組織法定代表人不履行土地承包經營糾紛案件申請義務時，從立法上賦予村集體經濟組織成員大會或成員代表會議表決同意的代表人作為申請當事人的權力，以破解目前糾紛案件受理中缺失申請當事人的難題，維護農村土地基本經營制度和當事人的合法權益。