PPP模式存在的幾點問題及解決思路

張明

PPP模式目前在我國得到了廣泛應用，對我國的基礎設施建設發揮了巨大作用，但也面臨著一些問題。本文通過分析和研究，提出了嚴格審核私營方資質與能力、增強政府的PPP合約簽訂能力、對外界環境的變化應有充分估計并采取對應措施等解決思路。

PPP模式 問題 解決思路

PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設，政府公共部門與私營部門通過建立良好的合作伙伴關系共同為社會提供公共產品和服務。PPP模式優勢在于使合作各方達到比單獨行動預期更為有利的結果：政府的財政支出更少，企業的投資風險更輕。

目前PPP模式存在的問題

PPP模式因為建設周期長，投資回收期漫長，實施過程中存在很多的不確定因素，也存在很多人為可控因素。我國的PPP項目自2014年以來，在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設施等眾多的基礎設施與公共服務中，得到了大力發展，投資額逐年攀升。大部分比較成功，但也有不少項目最終失敗。具體問題主要有以下幾個方面：

（1）企業實力不能勝任

企業的經濟實力不具備足夠的資本投資能力，以不合適的、不全面的數據為決策依據，導致后續投資能力不足，對未來過于樂觀，預期的現金流并不能出現，忽視了潛在風險。

PPP項目的投資規模巨大，建設維護的運營期間過長，甚至出現意想不到的因素影響建設時間。例如，英法海峽隧道全長50公里，1986年英法政府與通過招標與英法的兩家企業組成的聯合體簽署了特許權協議，授權聯合體建設經營海峽隧道55年（其中建設期為7年），并承諾在2020年前不會修建其他的海峽隧道，保證其壟斷性。其建設過程確如預期，但經營過程卻沒有考慮到輪渡與航空的價格競爭，未能獲得預期的投資回報，且建設期間，政府要求增加安全管理和環保措施一再增加了施工成本并延長了工期，在工期結束后，又遲遲沒有發放運營許可證，使得正式開通時間一再延長，項目現金流一再惡化，項目公司背負巨大的財務負擔，最后不得不申請破產保護，項目以失敗告終。墨西哥收費公路工程項目也存在競標人資格條件寬松，使得很多中標人對于工程投資規模遠超預期，且過于樂觀的交通流量預期、呆板的收費標準，加重了項目公司的財務困難，導致項目最終失敗。

（2）政府簽訂PPP合約的能力不足

PPP項目為公私合營，必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協議的時候，雙方的責任義務都應該盡可能明確并得到相應的保證。在履行合同的過程中，政府往往是強勢的一方。在福建的鑫遠閩江四橋項目中，企業狀告政府違反了《專營權協議》；美國的加州91號快速路項目中，私營方也是狀告政府違反了“非競爭性條款”；英法政府對海峽隧道的安全要求與環保措施也加重了私營方的負擔，而沒有得到相應的、及時的現金收入補償。

（3）對外界環境的變化適應能力不足

PPP項目實施的時間較長，影響較大，各種建設初期的預期

可能在實施過程中有非常大的出入，導致項目實施遇到前所未有的閑難。常見的有如下幾個方面：一是，可能碰到自然災害沒有充分的估計，如地震、洪水等影響建設與維護、經營；二是，社會政治是否穩定，政府防范社會動蕩的能力不足；三是，通貨膨脹乃至金融危機的影響也會嚴重影響項目的實施。1994年12月，墨西哥爆發了“龍舌蘭危機”，比索大幅貶值，也成為導致收費公路PPP項目私營方公司運營困難的重要因素之一。

PPP項目存在問題的解決思路

通過對上述問題的分析，并借鑒成功的PPP項目實施經驗，可以從如下幾方面采取措施，規避相關風險。

（1）嚴格審核私營方資質與能力

對于私營方，參與PPP項目建設，應該有豐富的實施經驗，可以從從業人員資質與經驗、從業年限、已經成功的實施經驗與本項目的關聯度等方面進行考核，然后才能進入投標方參與項目競爭。并同時對提交運營可行性報告進行分析，請專業人士予以評判。

（2）增強政府的PPP合約簽訂能力

首先，簽訂合約的法律法規應該予以完善，對PPP項目中存在的各種問題進行研究，對雙方的權利和責任予以界定，并對項目實施中雙方的行為也予以規定，防止政府太強勢，也防止私營方危害公眾利益。對糾紛解決途徑應有明晰而公允的界定，規定的盈利部分應進行利益分割，政府從盈利的時候可以分享收益，且進行盈利累進增加，轉用于其他公益項目，從而防止公眾利益受損，同時也對項目的虧損做出規定，保證項目的運行能夠保本繼續運行下去。其次，對于立項的事由與審批也應有原財性規定，論證的人員與過程必須有詳細的記載，明確各自的責任。最后，對于招標和簽約過程中的問題也進行規定，明確決策人的責任，防止一言堂和拍腦袋決策。

（3）對外界環境的變化應有充分估計并采取對應措施

對于自然災害，應針對當地的地理地質條件、氣候等因素進行詳盡分析，預期可能發生的概率，并就此進行長期商業投保，在出現經營問題的時候，至少還有保險公司的賠償可以在某種程度上保障項目的實施。對于項目的預測如果出現偏差，所能采取的補救措施也應該一并予以提供。

對于不可控因素造成的政治、戰爭等風險也應該予以相應的

規定。其他的由于經濟環境變化導致的因素則可以補充一些條款，例如，通貨膨脹導致的施工過程中的成本增加，政府應給予相應的補助，或者根據通貨膨脹率相應提高經營過程中收費的標準與年限，都予以明文規定。

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