美國土地休耕計劃對中國耕地輪作休耕制度的啟示

畢淑娜

摘 要 在我國，農(nóng)民是耕地生態(tài)保護的最主要提供者和耕地休耕制度的最終利益受損者，實施合理的生態(tài)補償是推進我國耕地休耕制度的重要保障。作為解決生態(tài)環(huán)境公共物品供給不足的手段，生態(tài)補償正在發(fā)揮重要的作用，不僅要研究其建立和運行機制方面的問題，研究生態(tài)補償效率對于保證生態(tài)環(huán)境服務的有效供給具有重要價值。基于此，總結(jié)美國土地休耕計劃生態(tài)補償效率效果等方面的經(jīng)驗，結(jié)合我國對其進行借鑒，對當前我國各地實行耕地休耕生態(tài)補償?shù)脑圏c以及之后的全面推廣提供參考，以提高我國生態(tài)補償效率與參與主體積極性。

關(guān)鍵詞 休耕；生態(tài)補償；效率

中圖分類號：S344 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.067

當前，我國夏糧已經(jīng)實現(xiàn)了“十二連增”，但國內(nèi)外糧食價格嚴重倒掛，我國糧食面臨階段結(jié)構(gòu)性過剩的困境。加之經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，土地資源超負荷利用、土壤污染現(xiàn)象嚴重，已威脅了我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)安全。耕地作為重要的農(nóng)業(yè)資源，是經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要物質(zhì)基礎，實行休耕是對耕地最好的保護，使其得以實現(xiàn)自我修復。基于耕地保護和“藏糧于地”“藏糧于技”等戰(zhàn)略目標考慮，2015年10月29日通過的“十三五”規(guī)劃明確部署“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，并且建立耕地保護補償制度；同年中央一號文件進一步提出要“通過輪作、休耕、退耕等方式，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化區(qū)展開綜合治理”；2016年7月，農(nóng)業(yè)部會同中央農(nóng)辦等聯(lián)合印發(fā)《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》，正式在部分地區(qū)推行耕地輪作休耕試點；2016年11月30日，國家發(fā)改委同國土資源部等部門聯(lián)合印發(fā)了《耕地草原河湖修生養(yǎng)息規(guī)劃（2016—2030年）》，提出耕地修生養(yǎng)息要因地制宜，采取“養(yǎng)、退、休、輪、控”積極探索耕地資源保護與利用的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2016年是我國耕地輪作休耕的開局之年，重點強調(diào)以保障國家糧食安全以及不影響我國農(nóng)民收入為前提。在我國，農(nóng)民是耕地生態(tài)保護的最主要提供者和耕地休耕制度的最終利益受損者，實施合理的生態(tài)補償是推進我國耕地休耕制度的重要保障。當前國內(nèi)關(guān)于耕地休耕制度的研究主要從以下兩個方面展開：1）研究我國當前實行耕地休耕制度的必要性與可行性，從恢復地力、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面分別分析了輪作休耕的必要性、重要性和緊迫性[1-3]；2）研究國外經(jīng)驗，主要是對美國、歐盟、日本等土地休耕計劃及其補償項目進行總結(jié)分析與經(jīng)驗借鑒[4-5]。

美國等發(fā)達國家實行土地休耕計劃已經(jīng)有幾十年的歷史，與在土地休耕制度上已取得較好成果的國家相比，我國正處于起步探索階段。美國可以說是世界上土地休耕制度最為完善的國家，其主要目的在于恢復農(nóng)業(yè)用地土壤質(zhì)量、改善生態(tài)環(huán)境，同時緩解美國農(nóng)產(chǎn)品過剩帶來的壓力[6]，與中國當前實行耕地輪作休耕制度所處背景相似，具有較大的參考價值。基于此，總結(jié)美國土地休耕計劃生態(tài)補償效率效果等方面的經(jīng)驗，結(jié)合我國對其進行借鑒，對當前我國各地實行耕地休耕生態(tài)補償?shù)脑圏c以及之后的全面推廣提供參考，以提高我國生態(tài)補償效率與參與主體積極性。

1 相關(guān)概念與理論基礎

1.1 生態(tài)補償?shù)亩x及對耕地生態(tài)補償?shù)慕忉?/p>

在國外，很多國家采用環(huán)境服務付費（PES）的政策手段，基于“受益者分擔”的原則，調(diào)動人們參與生態(tài)環(huán)境保護的積極性，實現(xiàn)外部性成本的內(nèi)部化[7]。本文涉及的生態(tài)補償概念與國際概念相似，依據(jù)我國《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》提出的“誰受益、誰補償”的原則，通過財政、生態(tài)購買等經(jīng)濟手段，實現(xiàn)生態(tài)保護外部性內(nèi)部化。耕地輪作休耕生態(tài)補償是耕地所有者將自己的部分或全部耕地實行輪作或休耕，政府對實行輪作休耕的農(nóng)戶進行補償，包括但不僅限于現(xiàn)金補償，基于國家財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持、就業(yè)安排等多樣式補償方式，有效保障輪作休耕土地所有者的利益的一種制度安排。

1.2 生態(tài)補償效率的內(nèi)涵

效率的經(jīng)濟學含義為資源有效配置不存在帕累托改進，即沒有任何一個人可以通過資源配置在不使其他人處境變壞的前提下使自己的處境變好。就生態(tài)補償而言，作為一項環(huán)境政策，在一定的項目投入下能夠帶來的環(huán)境效應、生態(tài)效應、社會經(jīng)濟效應實現(xiàn)最大化，則可將該生態(tài)補償項目定義為有效率的[8-9]。通過進一步分析，生態(tài)補償效率主要取決于參與主體在追求自身利益的同時能否實現(xiàn)社會總體利益的目標，即對個人收益與項目最終實現(xiàn)的生態(tài)服務供給量進行損益比較[10]。從生態(tài)服務供給量與生態(tài)服務供給成本兩個角度出發(fā)，基于國內(nèi)外研究表明生態(tài)服務提供過程中的競爭水平、有效激勵、交易成本等都是影響生態(tài)補償效率的重要因素[11]。

2 美國土地休耕計劃與我國耕地休耕制度運行情況

2.1 美國土地休耕計劃

20世紀30年代以來，美國在生態(tài)惡化、水土流失嚴重、自然洪災頻發(fā)的背景下提出了土地休耕計劃，成為美國農(nóng)業(yè)長期以來的一項基本國策。至今已陸續(xù)頒布并實施了20多個農(nóng)業(yè)法案，均對耕地休耕及其補償有所涉及，形成了以法律為依據(jù)的較為完整的耕地休耕補償政策體系[12]。以休耕保護儲備計劃（CRP）為例，自1985年通過以來是覆蓋面最廣的一項休耕政策，已持續(xù)實施30多年。2002—2012年，美國農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護項目共計投入資金565億美元，其中208.6億元用于土地休耕項目，2012年共0.12億hm2耕地加入休耕計劃，支付補貼為16.94億美元，農(nóng)戶參與比例約為20%。主要通過在休耕地上采取相關(guān)植被保護性措施（種植耐久性草木等）來修復土壤侵蝕嚴重或生態(tài)脆弱的農(nóng)業(yè)性用地，由政府對自愿參與該計劃的農(nóng)戶進行資金補貼、特定激勵等。同時，為了防止土地休耕對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的負面影響，美國土地休耕計劃規(guī)定參與休耕計劃的面積不能超過當?shù)剞r(nóng)業(yè)土地面積的25%[13]。回顧美國土地休耕計劃的運行，它是一項由國家推行并實施的基本國策，涉及國家、州、和土地所有者三個層面的參與主體。但該計劃是自愿性質(zhì)的，土地所有者可以根據(jù)自身土地生產(chǎn)經(jīng)營狀況選擇是否參與土地休耕計劃、提出項目申報，由國家審批土地所有者的參與申請、提供生態(tài)補償資金等，地方州政府主要負責因地制宜的提供休耕計劃實施的技術(shù)支持與參與工作，并協(xié)助國家篩選符合參與需求的農(nóng)戶。休耕生態(tài)服務作為一項公共物品，美國在實行該項計劃時還充分利用了市場機制，依據(jù)市場機制提供的各項信息對計劃的實施、補償對象的篩選、補償標準等進行動態(tài)的調(diào)整。例如，休耕計劃的實施與農(nóng)產(chǎn)品價格波動關(guān)系密切，當價格走低時，登記土地休耕計劃的面積就會增加，反之減少，補償機制就會隨之進行動態(tài)調(diào)整。

州政府并不參與實際的休耕活動以及補償資金的分配，所以政府和土地所有者是最直接的利益主體。從政府層面來看，政策推進與市場機制相結(jié)合，于成本收益最大化原則，美國土地休耕計劃（CRP）成功實施了30多年便可說明國家層面上的收益大于成本。美國政府70多年來一直在推行這項具有較大正外部性的生態(tài)工程，其帶來的巨大的生態(tài)效應與社會經(jīng)濟效應也是美國政府長期實施該計劃的強大動力。從土地所有者層面來看，具有較高的參與自主性，可以根據(jù)其自身土地的成本-收益狀況來決定是否參與該項計劃，并依據(jù)自己相應的期望補償標準簽訂合約獲得期望的補償資金，能夠很好的保護其自身收益；除此之外該項目補償期限長，且可根據(jù)土地所有者的意愿相應延長。土地所有者作為美國土地休耕計劃的直接獲益群體，顯然參與休耕具有足夠的動力。

2.2 我國耕地輪作休耕制度

“十三五”規(guī)劃明確部署“探索實行耕地輪作休耕制度試點”之前，我國臺灣、吉林、陜西、河北、安徽和云南等省份基于當?shù)剞r(nóng)業(yè)土地資源的狀況在地方政府的主導下已經(jīng)有耕地輪作休耕的案例實踐[2]。2016年7月，《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》）的印發(fā)代表我國從國家層面正式開始推行耕地輪作休耕制度試點工作。本輪耕地輪作休耕主要從北方農(nóng)牧交錯區(qū)東、北冷涼區(qū)展開輪作試點33.3萬hm2，其中黑龍江1.67萬hm2、內(nèi)蒙古自治區(qū)6.7萬hm2、吉林6.7萬hm2、遼寧3.3萬hm2；從生態(tài)退化地區(qū)、地下水超采嚴重區(qū)、重金屬污染區(qū)、石漠化地區(qū)等展開休耕試點，其中河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)（衡水、滄州等）實行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”的季節(jié)性休耕6.7萬hm2，河南省長株潭重金屬污染區(qū)實行連年休耕0.67萬hm2，西南石漠化嚴重的25°坡耕地兩季作物區(qū)實行三年連年休耕0.27萬hm2，西北生態(tài)脆弱嚴重退化的一季作物區(qū)實行連續(xù)三年休耕1 333.3 hm2。2017年輪作休耕試點面積將進一步擴大，輪作將擴大至66.7萬hm2，休耕將擴大至13.3萬hm2。從試點推行情況來看，農(nóng)戶自主參與程度較低，總體為政府自上而下推行耕地輪作休耕制度，配合相應的現(xiàn)金補償以保證農(nóng)戶受益不減少。2016年，中央財政整合部分項目資金14.36億元對輪作休耕參與主體進行補償，輪作地區(qū)每年每667 m2補償150元，河北省季節(jié)性休耕地區(qū)每年每667 m2補助500元，湖南省全年休耕區(qū)每年每667 m2補償1300元，西南（貴州、云南）連年休耕區(qū)每年每667 m2補償1000元，西北連年休耕區(qū)每年每667 m2補助800元。在資金補償方式方面與一般農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金分配方式相似，中央財政將補償資金分配到省級，由省級按照實際試點推行情況因地制宜發(fā)放現(xiàn)金或糧食實物補助，落實到縣（鄉(xiāng)）后再兌現(xiàn)到戶。

我國實行耕地輪作休耕制度試點，相關(guān)利益主體同樣涉及中央政府、地方政府以及農(nóng)戶。與美國土地休耕計劃不同的是，其運作方式是自上而下推進的制度性措施，耕地輪作休耕較退耕還林等工程來說更加倡導尊重民意，不搞強迫命令，但農(nóng)戶的主觀能動性仍然較小，且并沒有正式的契約，而是中央到地方到農(nóng)戶各級貫徹執(zhí)行政治指令來實現(xiàn)。

2.3 基于生態(tài)補償效率的分析

2.3.1 有效篩選服務提供者

部分學者認為，生態(tài)系統(tǒng)服務提供者的篩選為從潛在的可參與主體中選擇更有效率的參與者并制定合理補償水平的過程。美國的土地休耕計劃是政府與土地所有者依據(jù)雙方的供求狀況共同制定實施完成的，農(nóng)戶可以根據(jù)自身的成本收益申報休耕土地面積并上報愿意接受的補償金額進行投標，政府根據(jù)環(huán)境效益指數(shù)（EBI）進行評估篩選，直接與土地所有者簽訂協(xié)議。這種運行方式隱含了一種競爭的市場機制，既可以區(qū)別不同土地所有者的偏好與收益，而且能夠防止出現(xiàn)過度補償同時提高成本效率。而我國耕地輪作休耕制度由政府統(tǒng)一規(guī)劃，地方與農(nóng)戶較為被動地參與休耕，個人偏好不能有效表達，不能很好地區(qū)別個體間的成本收益以準確彌補其機會成本等。相比之下，我國采用傳統(tǒng)的政策制定與執(zhí)行的方式進行耕地輪作休耕生態(tài)補償，難以區(qū)別個體對整體目標的貢獻程度及其相應的收益，最終難免出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。

2.3.2 有效的差別化激勵手段

美國實行土地休耕計劃補償時根據(jù)不同土地相對的生產(chǎn)率與土地租金價格，對各地方不同類型的耕地制定不同的補償金額，期間根據(jù)市場機制進行相應調(diào)整，實行補償標準的差別化和多樣化，能夠提高補償效率的同時彌補不同參與者的成本，有效提高土地所有者的參與積極性。我國耕地輪作休耕補償標準在大范圍的地區(qū)間實現(xiàn)了差異化，但并未根據(jù)實際的耕地類型與經(jīng)濟發(fā)展水平進一步實現(xiàn)多樣化補償標準，無差別的補償會影響補償激勵作用的有效發(fā)揮。

2.3.3 有效的監(jiān)管機制

美國土地休耕計劃直接與土地所有者簽訂協(xié)議，有明確規(guī)定的公開申請篩選機制，且有一套十分科的學環(huán)境效益指數(shù)（EBI）評價系統(tǒng)并根據(jù)實際環(huán)境問題進行不斷更新，使得休耕補償標準公開透明、有據(jù)可查，同時兼顧了效率與公平。我國耕地輪作休耕制度自上而下推進，地方與基層政府有一定的補償資金的分配權(quán)利，但未制定統(tǒng)一的補償操作流程，且不直接與農(nóng)戶簽訂協(xié)議，相關(guān)補償標準無據(jù)可依，農(nóng)戶對政府及補償標準的不信任會增加溝通成本，影響耕地輪作休耕制度的實施效率。

3 結(jié)語

生態(tài)補償作為解決生態(tài)環(huán)境公共物品供給不足的手段正在發(fā)揮重要的作用，研究生態(tài)補償效率對于保證生態(tài)環(huán)境服務的有效供給具有重要價值。通過對比中美兩國土地休耕生態(tài)補償?shù)膶嵤┬史治龅玫较嚓P(guān)結(jié)論啟示：我國耕地輪作休耕參與農(nóng)戶的篩選過程中要充分考慮引入市場機制，考慮農(nóng)戶的偏好及基于成本收益的農(nóng)戶需求，提高補償成本的有效性；根據(jù)耕地類型與補償對象的不同特性建立有差別的激勵機制，有效區(qū)別不同個體對生態(tài)環(huán)境整體目標的貢獻程度，加強農(nóng)戶的參與積極性，提高激勵作用的有效性；建立統(tǒng)一的評價體系與補償操作流程，直接與農(nóng)戶簽訂協(xié)議減少補償中間環(huán)節(jié)，保障農(nóng)民利益，提高耕地輪作休耕制度實施的有效性。

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（責任編輯：劉昀）