完善村鎮土地規劃及利用探究

王翔

摘 要 隨著我國經濟的快速發展，城市化的進程加快。人口和土地之間、城市和村鎮用地之間的矛盾越來也突出，村鎮的土地規劃及利用也漸漸被人們關注。從古到今，村鎮受到經濟、政治、環境和資源的影響，土地廣闊、發展緩慢，這使得我國村鎮在當今迫切需要發展但卻沒有與之相適應的土地規劃。就村鎮發展而言，土地資源是村鎮最基本的資源，是利用其他資源的前提。要使村鎮經濟、環境、社會效益利益最大化，就必須合理規劃和利用村鎮土地。

關鍵詞 村鎮土地；規劃；利用

中圖分類號：F301.23 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.11.059

在我國，推動經濟發展的主要動力還是城市，城市發展的速度遠遠的超過村鎮。為了達到城鄉的和諧發展、減小城鄉發展差異，我國推出了城鄉協調發展的戰略計劃。這一戰略使得城市不再孤立于村鎮，村鎮也能依托城市發展，這一策略推動了村鎮的進一步發展。但在發展的同時，也帶來了一系列的問題，土地作為村鎮最基礎的資源，如何合理規劃就成了重中之重。20世紀80年代，我國開始第一次土地規劃工作，至今為止已經第三輪的土地規劃工作也已經開始了[1]。就村鎮的土地規劃和利用而言，其很大程度上保護了耕地、推動了村鎮經濟的發展，但隨著規劃的不斷深入，也暴露出來很多問題。基于此，結合村鎮土地規劃和利用的情況分析其問題并且針對這一問題提出相應的解決辦法。

1 村鎮土地的特點

1.1 人均居住面積超標

在新中國成立的初期，人口迅速增長，為了保證糧食安全，進行了一系列的擴荒、上山下鄉運動，農村的面積一直在擴大，并且我國對這一現象也沒有頒布相關的應對政策，就一直放任農村的宅基地面積快速增加。到了近幾年，城鎮化快速發展，農村人口涌入城市，使得城市需要大量的土地進行房屋建設，但在農村雖然沒有人居住了還留有大量的土地。在農村，很多的農村人口進入到村鎮里，在村鎮工作、生活，然后買房并最終留在城市之中，使得農村很多居民點的房屋閑置、浪費不能合理的利用，這一部分土地因為缺乏相關的規劃和流通的條件，也不能買賣[2]。這阻礙了村鎮經濟的發展，也浪費了土地資源。

1.2 土地利用形式較多，各地發展差異較大

和城市的用地不同，村鎮的用地類型多種多樣，在農業方面可以用作農田耕種、在林業方面可以用作果樹種植、在牧業方面可以用作草場放牧、在漁業方面可以用作魚塘養殖等，并且不同的鄉村對于土地的規劃也不盡相同，我國從南到北跨度較大，氣候等條件也不同，這些使得鄉村土地的用途也不一樣。比如，有的地方雨水較充沛，村鎮的耕地就相對比較多；有的地方靠近較發達的城市，村鎮的用地就以工業用地為主；有的地方適合樹木的生長，村鎮的用地就以耕地為主等。

1.3 出現“一多三少”的耕地狀態

“一多三少”具體是指耕地的總面積全球最多，優質的耕地面積少，耕地的人均占有面積少，能夠轉化為耕地的備用土地面積少[3]。我國國土面積雖然寬廣，在我國適合耕種的土地資源的面積比較的小，并且我國的人口基數大，位列世界第一，這樣的基本國情決定了我國的每個人占有的耕地面積少的現狀。

1.4 備用的耕地面積小，且其他土地不能轉化

通過一系列的調查，我國其他的土地轉換成耕地的面積總量不會超過5億m2，其中可以真正發掘，并且成為耕地的僅僅只占了24%。鑒于當今我國的農業用地的現狀，以后如果想進行土地類型的轉換，會變得十分的困難。就算轉換成功，也沒有原有的耕地土地肥沃。

1.5 小農經濟的經營模式不適合時代的發展

和城市不同，鄉村的土地主要是以人口、或者是戶口進行分配，土地分配完成以后各自經營。采用“農地普占”的政策使得土地的利用比較的分散、細小。在當今社會，隨著科學技術的創新和發展，農業的生產也有所變化，其引進了大量的現代化和機械化的手段，能夠節省大量的勞動力。但這一變化對農業用地也有了新的要求，由于是機械化的設備，導致農田必須要連片才能實現。顯然，如果再使用家庭聯產承包責任制的經營模式已經不能適應現代農業機械化的發展。從另一個角度來說，我國為了確保社會的穩定，對于一些基本的生活用品會進行物價的監控，尤其是對大米這樣的商品，更是會將價格控制在一個較低的水平。然而農業產品的種植成本卻沒有下降反而有所上升[4]，這一現狀將會導致農民不再在土地上耕種，而是會進入勞動力缺乏的地方進行勞動。在我國對于農村土地經營權的流轉還有沒有明確的制度和法律條文規定，可能會帶來土地荒置的后果和經營權被掠奪的后果。

1.6 沒有統籌城鄉用地

快速的城市化使得大量的農村勞動力涌入城市就業，城市建筑用地需求量猛增，但村鎮居民的建筑面積和平攤到每個人手里的居住面積沒有減少，因此在鄉村中出現了很多無人居住的房屋，導致了土地資源的浪費。伴隨著農民工在城市購買住房，我國的村鎮將會出現越來越多的空心村和耕地荒置現象。由于缺乏相應的土地政策，使得農村的土地經營權不能流轉，導致農村土地的不能合理利用。最終會出現城鄉之間土地用地的矛盾，即在農村，土地大量的閑置和荒蕪；在城市，急需大量的土地，進行房屋建設才能安置下大部分民眾。這兩種情況明顯可以看出沒有和諧調度城鄉用地帶來的問題。

2 村鎮土地規劃的新形勢

2.1 缺乏村鎮建設用地的批準

在新的土地利用總體規劃中，由于村鎮建設用地的批準許可有一定的限額，很多城市建設用地不夠，就向村鎮要指標，大部分的村鎮指標都被用建設城市中的建設，使得大部分的村鎮很難分到批準許可。這一現狀使得村鎮的發展用地只能通過盤活農村集體建設用地來實現，村鎮的集體土地大多比較分散，并且面積較小，要建設這樣的土地就使得新的村鎮規劃需要更加詳細、更加靈活、更加具有統籌協調性的規劃來指引。

2.2 村鎮的違規用地現象較嚴重

近幾年來，村鎮的違規用地現象一直存在，經濟的快速發展巨大的利益使得違規用地變得更加突出。有的鄉村甚至出現了不需要報備、不需要審批，直接就將耕地變為建筑用地，進行房屋建設、轉讓給企業蓋廠房或者經營農家樂和度假村等違規行為。這些現象的出現占用了大量的耕地、農田，不僅不能保證最基本的農耕用地會引發國家的糧食安全，還不能及時地保障農民的收益，可能會帶來更大的糾紛。因此，國家對待這樣的現象要制定相應的政策進行管理，不能聽之任之。對于違規用地，需要完善相關的法律法規，使得有法可依，還需要加強監督，通過一系列的宣傳教育改變農民的不合法行為。

2.3 靈活對待村鎮的集體土地

關于農村的集體土地的經營權靈活變通成為首要問題。2008年12月4日，期盼已久的重慶農村土地交易所在重慶成立，這一舉措標志著我國的農村集體建筑用地的經營權流轉正式開始放開[5]。通過將城市建設用地的增加和農村建設用地的減少進行連接，能夠有效緩解農村房屋荒置、城市住房緊張的問題。另外需要注意的是，這一舉措靈活變通的是集體的建筑用地，而不是所有的集體土地，特別是集體的耕地不能進行靈活變通，要保證耕地的面積不減少，這樣才能保證我國的糧食安全，這也是確保村鎮發展最基本的要求。通過這種靈活的轉變，以后將會帶來大量的建筑用地。這一做法也會帶來一些問題，要解決這些問題，需要我國加強土地管理工作，不能毫無組織地進行建設。

2.4 亟待提升管理方法

村鎮的土地規劃和利用，管理的方法還比較傳統。規劃的圖紙沒有及時地更新，并且還有數值上的問題，圖紙的內容也不詳細，使得圖紙上能看出的問題較少。出現這些問題，最主要的原因就是人們沒有重視村鎮的規劃，也沒有專業的人才進行專業的規劃，都是在城市進行簡要的編制，再拿到鄉村使用的。所以，必須要通過完善土地規劃的管理體系和方法，才能有效地提高土地的規劃管理能力。

2.5 村鎮土地存在環境問題

由于城市化的迅速擴張，城市和工業的污染導致農村的生態環境變得惡劣。另外，農村人口生活的糞便、垃圾、污水等生活“三廢”不能很好地處理也帶來了大量的生態環境問題。對于鄉村的土地，還有一個不可忽視的污染就是農藥。農藥通過一些方式能夠對農產品產量的提高有一定的幫助，也能夠對農業的機械化有一定的推動作用，但過度使用農藥易對環境和生態造成很嚴重的影響，這些影響不僅僅在現在，也會在將來都有體現，過度使用農藥既破壞生態環境也不能夠提升農產品的產量，就算土壤破壞后，不再耕種也會出現問題，比如在沿海地區的一些鹽堿地，沿海地區雖然水土肥沃，過度使用農藥還是會出現問題，導致了大片鹽堿地的產生，并且也無法將鹽堿地變回原來的模樣。另外，過度使用農藥、化學肥料對土地的破壞還有滯后性，污染不嚴重時不易被人們發現，但一旦出現就會帶來不可挽回的損失，因此需要合理的使用農藥和化學肥料，避免給村鎮土地帶來環境問題。

3 村鎮土地利用規劃的一些建議

村鎮土地出現的各類問題，歸根到底都是因為村鎮土地利用規劃不完善。要解決這些土地問題我們還應該回到規劃上，只有將規劃做好，讓村鎮土地開發有所依據，結合了重慶市某個村鎮的土地利用規劃的實例進行了探索分析，提出了一些建議，希望能提供一些借鑒。

3.1 編寫土地規劃的注意事項

1）嚴格執行“在保護國內耕地面積總量不變的情況下，提升耕地質量”這些基本的法律條文，不僅僅在城市的土地規劃中要執行，在村鎮的土地利用規劃也要遵守，并且明確的體現在編制的相關要點里。

2）嚴守“兩個遵守”的原則。在基本農田、耕地這些底線面前絕不妥協，編寫土地規劃時對于一些原則性的東西必須堅持，不能退后一步，否則，后面的一系列舉措，都可能會動搖最終出現問題。

3）堅持“三個突破”。所有的事物都不是一成不變的，要發展就必須要有所創新，要與時俱進敢于和傳統的惡習做斗爭，不斷突破，推陳出新，才能通過這三項突破科學合理的推動農業、農村、農民的發展。

4）堅持“合法為本”。“合法為本”指的是要在法律、法規的允許下編制規劃。特別要注意保護耕地、保障基本的農田，因為只有確保了這些，才能保證我國能有足夠的糧食來供應社會需求，不會因為這些問題而引發更大的社會動蕩。

5）堅持“實事求是，科學創新”。實事求是就要正視矛盾，不回避矛盾，在村鎮土地規劃中始終存在建筑用地和保護耕地相矛盾的現狀，這一矛盾就是客觀存在的，無法回避它，因此要正視這一矛盾。可以將一些肥力不夠的土地變成建筑用地，將比較肥沃的土地變成耕地。這樣的靈活變動需要有人把握尺度，因此需要加強管理并且要進行科學合理的創新，推動村鎮經濟的快速、健康發展。

3.2 村鎮土地規劃的主要內容

村鎮的土地利用規劃的內容始終都要貫徹落實“合理的利用土地推動鄉村發展，確保耕地”這一基本要求。土地規劃的主要內容需要合理地確定村鎮的耕地尤其是基本農田的布局，合理地確定建筑用地的布局，合理地確定其他的土地利用結構調整和布局。在規劃的內容中，也可以適當地增加土地規劃區域中鄉村的情況、土地利用的類型、村鎮土地的環境、人文等內容，這樣有助于了解鄉村，能夠從整體上把握。在最終的規劃文本來看，里面除了最基本的規劃的文本，說明之外，在圖紙方面要有總體的新圖紙，需要重點標注變化的部分，并且將各類土地的類型也要進行表明。另外最好能建立一個數據庫，將所有的資料都放入其中，方便查閱。

3.3 村鎮土地規劃特有的要點

1）采用大的比例尺，確保數據和圖紙的一致性。在重慶市的村鎮土地利用規劃編寫上看來，所有的規劃圖都運用大的比例尺，并且還建立了相應的數據庫，這樣方便查閱相關的資料。大的比例尺圖紙能夠更加全面地囊括村鎮的這一區域，更加方便地把握整體，站在宏觀的角度問題思考。另外建立了相應的數據庫，可以方便資料保存，讓資料能夠很好地進行前后的對比。

2）對于土地的利用要進行地塊化開發，強化管理。對于土地的利用，分塊化開發易管理、易于開發并且也能夠對其的現狀變化一目了然。將土地進行點對點、面對面地劃分成塊的管理，能夠推動農業的機械化的發展，成片的農田方便機器對于農田的作業，能夠節省大量的人力物力財力，促進農業現代化的進行。對于分塊化規劃，也方便鄉村人的生活，基礎的公共設施也能夠更好的規劃。

3）需要協調鄉村的經濟、環境、社會多方面的發展。村鎮的土地規劃不僅僅是土地分規劃，它還是一個農村產業發展、社會進步、保護生態的規劃，所以它需要考慮各種農村的情況，發展成一個統籌各項建設、全面協調的土地規劃。村鎮的土地規劃和利用主要是為了合理的利用土地，推動農村經濟的發展帶動廣大的勞動人民共同富余，所有需要注意避免重復性建設，以此來推動村鎮經濟產業的發展和建設。

4）注重村民的參與，保障規劃切實可行。在村鎮土地規劃編制的過程中，村民應該全程參與，對于規劃的方方面面都要聽取村民的意見。大到村鎮的發展定位、產業發展的方向、居民區的規劃等大方向的把握，小到溝渠的線路、公共設施建設用地的位置等小方向的確定，都要聽取村民的意見，不能脫離了群眾基礎。由于村民的文化程度不高，可能會對一些規劃有問題，要耐心解答村民的疑惑，不能因此欺瞞他們。對于村鎮規劃的落實，離不開村民的支持，只有充分考慮了他們的意見，讓村民了解規劃才能更好地推動規劃的落實，方便規范的管理，增強規劃的可實施性[6]。

5）對于村鎮土地規劃要注重彈性和剛性的有機融合。土地規劃的彈性是在規劃時，要每年進行小的調整，到了一定的時間還要進行復核，才能保證規劃的靈活性。土地規劃的剛性是指對于一些總體的、指導性、法規性的指標必須堅持，不能改變。剛性和彈性的有機融合是指在保證一些原則性的問題不變的情況下，可以對土地規劃有所變動，而不是一成不變，要做到靈活處理，比如對于其他類型的用地向耕地和農田用地轉變等舉措可以適當調整，不用固定不變。

4 結語

雖然我國擁有廣闊的土地，但我國的優質耕地相對較少，如何合理規劃我國村鎮土地成了重中之重。合理地規劃村鎮土地能夠合理利用土地資源，避免資源的浪費，推動我國農村的發展，保護農村的生態環境，也更能發揮我國村鎮發展的巨大潛力。另外，現在的社會主義新農村建設也推動了村鎮的發展，同時也給村鎮的土地規劃和利用提出了新的要求和新的機遇，我們要把握機遇，正視挑戰把村鎮的經濟發展上一個新的臺階，讓村鎮人口一起攜手進入小康社會。

參考文獻：

[1] 鄧煒，葉公強.村級土地利用規劃的幾個基本問題探討[J].國土資源科技管理，2010，27（6）：104-107.

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[3] 王策，甘淑，易達.基于效用函數和因子分析建立農村宅基地統一用地標準研究——以處于不同經濟發展階段的3類村鎮為例[J].廣東農業科學，2016，43（10）：184-192.

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[5] 張孝成，王彥美，曹偉，劉燕.西南丘陵山區村鎮區域空間規劃技術集成研究——以重慶市為例[J].農業現代化研究，2016，37（1）：151-157.

[6] 馬禮.基于GIS的高村鎮土地利用總體規劃實施評估研究[D].長沙：湖南科技大學，2016.

（責任編輯：劉昀）