中科院非法人單元存在的問題與對策

李文邦

中科院非法人單元成立以來，在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)和綜合集成優(yōu)勢，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，服務(wù)國家創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，支撐中科院發(fā)展改革決策等方面取得了很多成績，但在日常管理和運(yùn)行過程中，一些非法人單元存在缺少監(jiān)督、疏于管理的問題。

非法人單元 問題 對策

非法人單元（或稱非法人單元、非法人團(tuán)體，英文umncorporated society）一般指不具有法人資格的組織或機(jī)構(gòu)。在一般概念里，非法人單元主要包括：企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體法人的非獨(dú)立核算的分支機(jī)構(gòu)，合伙組織以及不具備法人資格的各類聯(lián)營組織，行政機(jī)關(guān)法人所屬內(nèi)部各部門。非法人單元與法人相比較，具有兩個(gè)特點(diǎn)，一是不能以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，二是非法人單元沒有自主經(jīng)營權(quán)，沒有獨(dú)立的人事、資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。

非法人單元的現(xiàn)狀

隨著知識創(chuàng)新工程的推進(jìn)，中科院建立了一大批非法人單元。這些非法人單元設(shè)立的主要目的就是為了發(fā)揮非法人單元組織靈活，快速反應(yīng)，有利于凝聚創(chuàng)新和集成各要素特點(diǎn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或開展一個(gè)法人機(jī)構(gòu)難以單獨(dú)完成，需要跨所、跨部門進(jìn)行的科技創(chuàng)新活動。故此，非法人單元一般都是一些協(xié)調(diào)單位多、跨度長、體量大的重大任務(wù)，其主要任務(wù)是匯聚夸單位力量管理和實(shí)施，積極爭取為國家重大專項(xiàng)發(fā)展的前瞻部署，是中科院管理體制上的一次重要創(chuàng)新。

非法人單元一般應(yīng)由兩個(gè)或兩個(gè)以上研究所共同組成，也可由研究所與大學(xué)、企業(yè)、地方或國外機(jī)構(gòu)等聯(lián)合共建。非法人單元的建設(shè)應(yīng)與科技布局調(diào)整和科技創(chuàng)新戰(zhàn)略行動計(jì)劃實(shí)施緊密結(jié)合，與承擔(dān)國家重大科技任務(wù)或與地方、企業(yè)合作緊密結(jié)合，有利于優(yōu)勢集成和科技資源共享。

非法人單元存在的問題

盡管依托單位為非法人單元的正常運(yùn)行提供了必要的條件保障，但是非法人單元在內(nèi)部監(jiān)管、人財(cái)物管理、組織治理機(jī)構(gòu)等方面仍存在一些問題。

（l）依托單位對成立地方法人的非法人單元的內(nèi)部監(jiān)管職能有待加強(qiáng)

據(jù)了解，部分非法人單元注冊了地方法人，部分具有獨(dú)立銀行賬號，更有個(gè)別的非法人單元既注冊地方法人，又有獨(dú)立銀行賬號。這些非法人單元相對獨(dú)立，在以其地方法人名義獨(dú)立進(jìn)行日常活動、開展對外經(jīng)濟(jì)活動時(shí)往往依照地方政府相關(guān)規(guī)定，未得到依托單位及時(shí)、有效的監(jiān)管。

（2）非法人單元內(nèi)部的組織治理結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步完善

1.部分非法人單元未按要求成立理事會或領(lǐng)導(dǎo)小組等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這類非法人單元主要以依托單位名義開展工作，決策由依托單們直接決定，未成立理事會或領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，造成非法人單元自身管理失位。

2.部分非法人單元雖設(shè)立了理事會，但未按期召開、或未制訂理事會章程、或未明確議事規(guī)則。這類非法人單元理事會領(lǐng)導(dǎo)及成員發(fā)生部門或職務(wù)變更，未及時(shí)改選理事會，沒有按期召開理事會。

3.部分非法人單元負(fù)責(zé)人未經(jīng)主管部門發(fā)文聘用或負(fù)責(zé)人已到期，尚未續(xù)聘。中科院機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革后，非法人單元的主管部門發(fā)生了變更，部分非法人單元未能及時(shí)與主管部門聯(lián)系，導(dǎo)致其負(fù)責(zé)人未進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

（3）非法人單元在人、財(cái)、物管理方面，存在漏洞與風(fēng)險(xiǎn)

人事管理方面。部分非法人單元外聘人員未簽訂三方具體工作協(xié)議，未明確三方需要協(xié)商確定的相關(guān)內(nèi)容。

經(jīng)費(fèi)管理方面。非法人單元的經(jīng)費(fèi)目前未納入依托單位真實(shí)性、合法性審計(jì)計(jì)劃中，未按規(guī)定執(zhí)行中科院審計(jì)全覆蓋要求。

資產(chǎn)管理方面。部分注冊了地方法人的非法人單元，未明確約定資產(chǎn)權(quán)屬與重要資產(chǎn)處置，未按照文件和共建協(xié)議執(zhí)行。

（4）非法人單元的發(fā)展遇到阻礙與瓶頸，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用

盡管非法人單元為國家和院重大科技創(chuàng)新活動做出了突出貢獻(xiàn)，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，其發(fā)展也遇到了瓶頸，導(dǎo)致其與其他科研單元之間的差距越來越大。

加強(qiáng)和改進(jìn)非法人單元管理的對策

（l）定期分類評估，完善獎懲機(jī)制，創(chuàng)新組織管理模式

主管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件精神，針對不同類型非法人單元的特點(diǎn)和情況，充分聽取共建各方的意見，進(jìn)行定期分類評估。對評估優(yōu)秀的，給予表揚(yáng)和獎勵(lì)；評估結(jié)果不合格的，責(zé)成整改；對整改后仍不能達(dá)到要求的，予以撤銷。

分類評估既要突出非法人單元的“一般特點(diǎn)”和“管理原則”，也要結(jié)合不同類型非法人單元的具體特點(diǎn)和實(shí)際需求。圍繞“科學(xué)管理、健康發(fā)展”主題謀劃設(shè)計(jì)方案，通盤考慮非法人單元各個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行的銜接配套，破除阻礙非法人單元健康發(fā)展的不利因素，營造健康有序的科研環(huán)境。

（2）進(jìn)一步強(qiáng)化依托單位的監(jiān)管職能，明確權(quán)責(zé)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

近年來，隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷加強(qiáng)，國家對科研院所的監(jiān)管力度也不斷升級。依托單位應(yīng)積極加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和管理，重點(diǎn)是依托單位需要加蓋公章、承擔(dān)法律責(zé)任及合同管理相關(guān)事項(xiàng)，包括非法人單元對外開展經(jīng)濟(jì)活動、聘用人員等，形成權(quán)界清晰、分工合理、責(zé)權(quán)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、制度保障的職能體系，真正做到該管的管住管好；不該管的不管不干預(yù)，切實(shí)提高監(jiān)督管理科學(xué)化水平。

（3）加大非法人單元人、財(cái)、物方面管理力度，堵塞漏洞

非法人單元應(yīng)加大在人事、經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)方面的管理力度，堵塞漏洞。首先，在人事管理方面，要規(guī)范人事合同管理，簽訂三方具體工作協(xié)議，避免履約風(fēng)險(xiǎn)；其次，依托單位應(yīng)按相關(guān)文件要求，在進(jìn)行真實(shí)性、合法性審計(jì)的時(shí)候，將所屬非法人單元的經(jīng)費(fèi)納入到審計(jì)計(jì)劃中，做到全覆蓋；最后，非法人單元應(yīng)抓緊時(shí)間理清資產(chǎn)權(quán)屬，對已經(jīng)歸到地方法人的資產(chǎn)積極采取有效措施，并在共建協(xié)議或理事會章程中補(bǔ)充約定資產(chǎn)權(quán)屬，有效維護(hù)中科院利益。

（4）針對成立了地方法人的非法人單元，由主管部門制定具體管理辦法

中科院鼓勵(lì)研究所根據(jù)國家戰(zhàn)略需求和科學(xué)發(fā)展前沿，與其他研究所、大學(xué)、企業(yè)、地方等聯(lián)合共建非法人單元，條件成熟的可以成立了地方法人，這樣更有利于服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

針對這類成立了地方法人的非法人單元，應(yīng)由主管部門制定具體管理辦法，既要充分考慮依托單位和共建單位之間的平衡，又要在科研項(xiàng)目管理、人員評價(jià)與薪酬激勵(lì)等方面予以全面統(tǒng)籌考慮。只有這樣才能在最大發(fā)揮成立地方法人的非法人單元的潛能基礎(chǔ)上，降低由于管理風(fēng)險(xiǎn)，防范管理漏洞。

[l]中國科學(xué)院非法人單元機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）科發(fā)人教字[2010]30號