“小產(chǎn)權(quán)房”成因及其破解路徑探究

近年來，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國的國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，房價也一路飆升，在高房價、社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。本文首先對小產(chǎn)權(quán)房的概念進(jìn)行解釋，其次，在分析了我國小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀后，對存在問題進(jìn)行了探討，包括制度原因和社會原因。在此基礎(chǔ)上，提出了解決小產(chǎn)權(quán)房問題的對策，主要以城鄉(xiāng)二元制度、社會保障體系和監(jiān)管體制為主線展開。

小產(chǎn)權(quán)房 集體土地

房地產(chǎn)業(yè)作為我國國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)之一，住房問題是我國居民需要解決的頭等大事，它關(guān)系到我國國民的國計(jì)民生，所以近年來小產(chǎn)權(quán)房引起人民群眾的廣泛關(guān)注。一般而言，小產(chǎn)權(quán)房是指那些直接建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的、不符合國家法律法規(guī)和相關(guān)建設(shè)程序、無法獲得國家土地和房管部門頒發(fā)的國有土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋，它的存在有著很大的弊端。因此，盡管國務(wù)院及有關(guān)職能部門三令五申，小產(chǎn)權(quán)房不能建設(shè)，也不應(yīng)購買。但言者諄諄，聽者邈邈。小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)者和購買者，所賭的就是決策層面的無奈。

小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀

任何事物的產(chǎn)生、發(fā)展、壯大，都必定有它順其自然的歷史原因和社會原因。我國小產(chǎn)權(quán)房大致經(jīng)歷了以下幾個階段：一是，產(chǎn)生及爆發(fā)階段（1994-2006）；二是，利益角逐時期（2007-2010）； 三是，尋路階段（2011-至今）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國住宅總量在186億平方米左右，其中高達(dá)66億平方米面積的住房屬于小產(chǎn)權(quán)房，占比超過1/3，小產(chǎn)權(quán)房分布以北京、上海、深圳、西安、鄭州最為典型。

雖然中央政府明確表示小產(chǎn)權(quán)房不可以新建甚至?xí)⒁郧八ㄔO(shè)的違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房拆除，但始終沒有明確的法律出臺來對小產(chǎn)權(quán)房的違規(guī)建設(shè)做出規(guī)定和懲罰。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。2018年1月15日，中央釋放出信號，探索宅基地所有權(quán)，資格權(quán)，使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排，只有農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，要嚴(yán)格防止投機(jī)資本將閑置的宅基地、農(nóng)房抄起來。國家在法律的層面并沒有過多對“小產(chǎn)權(quán)房”的問題進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，較多采用的是單行法中設(shè)置原則性條款、最高法的指導(dǎo)意見對實(shí)踐中的“小產(chǎn)權(quán)房”問題進(jìn)行規(guī)制，在宏觀政策上為那些符合條件的農(nóng)村集體土地市場化打通了體制和制度障礙，卻并沒有在微觀政策層面上明確小產(chǎn)權(quán)房的地位。由于這些政策、意見本身的效力層次和規(guī)定模糊性問題，給實(shí)踐操作帶來了困惑，明確小產(chǎn)權(quán)房政策，對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行治理已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

（1）制度原因

1.城鄉(xiāng)二元土地所有制是根源根據(jù)《中華人民共和國憲法》第10條的

規(guī)定，我國土地分為兩類：一類是國家所有，一類是集體所有，即為城鄉(xiāng)二元土地制度。另外由《中華人民共和國物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定可知，我國貫徹“房隨地走，地隨房走”原則，既房子與土地要一起進(jìn)入交易機(jī)制，轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)也得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。所以小產(chǎn)權(quán)房看似房子的問題，但其根本原因是我國城鄉(xiāng)二元土地制度的不合理性。而在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府機(jī)關(guān)完全壟斷了土地的一級交易市場。而農(nóng)村的集體土地所有者沒有最終的處分權(quán)，不能自由的進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場，兩種土地地位不平等。

2.社會保障制度缺位

城市住房保障體系不健全。當(dāng)前城市保障性住房主要有經(jīng)濟(jì)適房、廉價租賃房、限價房三類。但是，經(jīng)適用房、廉租房、限價房的建設(shè)規(guī)模和數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足來自城區(qū)中低收入者的緊迫需求。因?yàn)檎Y金缺失和監(jiān)管不到位，加之嚴(yán)格的獲取條件（必須為城市的戶口、開具最低收入的證明），城市保障性住房并不能滿足現(xiàn)實(shí)生活中群眾對房屋的客觀需求。正因?yàn)槌鞘斜Ｕ闲宰》矿w系的不健全，才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生，并為其提供了廣大的潛在市場。

農(nóng)村社會保障體系不健全。土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)村生活的保障。農(nóng)民出于與其等待土地被政府征收回去獲得低廉的補(bǔ)償款，不如建造小產(chǎn)權(quán)房先獲得利益的想法，加之村集體在高額利潤的誘惑之下，不惜飲鳩止渴出讓集體土地。為了獲得更多的土地利益，村民個人、集體組織、鄉(xiāng)政府開始違規(guī)進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)、建設(shè)、銷售。

（2）社會原因

1.居民購房的需求增大與房屋價格的飛速增長

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，最近十年，全國七十個較大城市的 商品房售價均保護(hù)上漲的態(tài)勢，上海漲幅高達(dá)610%；作為二線城市的廈門，漲幅也高達(dá)559%。對于大多數(shù)只為自住的中低收入者而言，在低價與合法產(chǎn)權(quán)之間，他們寧愿選擇小產(chǎn)權(quán)房，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢想。購房者另一心態(tài)來自于法不責(zé)眾的思想。大量成功的小產(chǎn)權(quán)房交易讓很多購房者在權(quán)衡購買小產(chǎn)權(quán)房所面臨的法律、政策甚至出賣方反悔所帶來的道德風(fēng)險之后，仍甘愿購買。

2.監(jiān)管缺位

小產(chǎn)權(quán)房早在90年代就己經(jīng)出現(xiàn)，最初是想招商引資帶來經(jīng)濟(jì)效益，提高村民們的居住水平。在這個開發(fā)模式中，村集體管理組織通過房產(chǎn)項(xiàng)目獲得收益，并將其中的一部分上繳給地方政府。政府用獲得的利益進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)，村集體成員也可以分得利益，多方利益主體互利共贏。盡管小產(chǎn)權(quán)房的建造暗地里一直沒有停止過，但政府作為利益的相關(guān)方也不好監(jiān)管規(guī)制，只能維持現(xiàn)狀，順其自然發(fā)展，最后逐漸成了缺乏監(jiān)管的灰色地帶。

解決對策

（1）城鄉(xiāng)二元土地制度逐步轉(zhuǎn)型，明晰集體土地所有權(quán)主體

小產(chǎn)權(quán)房問題的產(chǎn)生其最根源問題是我國的城鄉(xiāng)二元土地制度，要解決小產(chǎn)權(quán)房問題，必須逐步建立城鄉(xiāng)一元土地制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與國有土地同價、同位、同權(quán)。城鄉(xiāng)一元土地制度的建立需要以下幾方面：一是，明確集體土地所有權(quán)的主體，允許農(nóng)村集體土地自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，達(dá)到與國有土地相同的地位；二是，賦予農(nóng)民占用、使用、收益、處分等實(shí)在的權(quán)利，農(nóng)民在符合農(nóng)村規(guī)劃和發(fā)展的前提下可在農(nóng)村的土地上進(jìn)行自由的經(jīng)營開發(fā)；三是，由于農(nóng)村的集體土地一般處在遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地帶，在允許農(nóng)村土地進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)的前提下，國家應(yīng)該對農(nóng)村土地的開發(fā)經(jīng)營給予支持來保證一元土地下農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到保障。

（2）完善城市住房保障體系，健全農(nóng)村社會保障制度

住房保障制度是一項(xiàng)各國普遍采用的公共政策，它的目的是為了實(shí)現(xiàn)對社會成員基本人權(quán)的保障，包括居住權(quán)、生存權(quán)等等，以此來維護(hù)社會的穩(wěn)定和保障社會的公平。為了能夠有效遏制小產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展，并且同時保障中低層收入者享有的居住權(quán)，政府不僅要完善相關(guān)法律體系并對各地立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，還要增加保障性住房的面積、加大保障性住房的扶持力度和規(guī)模，盡量能夠滿足那些中低收入者的居住需求。

與較為完善的城市保障制度相比，農(nóng)村的社會保障立法仍有很多有待完善之處。近年來，國家建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，使得看病難、看病貴的問題，在很大程度上得以緩解。但這一制度在實(shí)踐中仍然存在許多問題，比如農(nóng)民的參加比例、參保范圍以及試點(diǎn)醫(yī)院的選擇仍需更加明確具體，以便給予農(nóng)民更多的實(shí)惠和方便。由于資源分配不均，收入差距擴(kuò)大等，相當(dāng)一部分農(nóng)村村民還處于貧困狀態(tài)，溫飽問題仍未解決。2007年，國務(wù)院下發(fā)通知，決定在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，但是，有部分病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等符合條件的農(nóng)村貧困人口仍未全部納入保障范圍，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，需要政府加大救助的力度。.

（3）加強(qiáng)違法執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制

小產(chǎn)權(quán)房問題長期得不到解決與相關(guān)部門的執(zhí)法不力、監(jiān)管不為、部門職能不明確有很大的關(guān)系。首先，小產(chǎn)權(quán)房問題的解決需要很多相關(guān)部門進(jìn)行配合作，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、城市管理部門、國土資源部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、稅收部門、司法部門、基層政府等等，要明確各個部門的職責(zé)。其次，政府應(yīng)該對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行宣傳，讓更多市民知道建造和買賣小產(chǎn)權(quán)房的違法性，沒有買賣，就不會開發(fā)建設(shè)。再者，要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，特別對村委會進(jìn)行監(jiān)督，防止村委會為了利益而轉(zhuǎn)賣農(nóng)村土地。最后，對于監(jiān)管不為和執(zhí)法不嚴(yán)的相關(guān)部門進(jìn)行處罰，并要對相關(guān)違法的人員嚴(yán)究其黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任。對小產(chǎn)權(quán)房的銷售者都要給予一定的處罰，對違法開發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開發(fā)商要進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，特別對賣小產(chǎn)權(quán)房的房地產(chǎn)中介明知道違法還大力推銷給市民，也要給予相應(yīng)的處罰。

結(jié)論

我國小產(chǎn)權(quán)房問題不僅僅關(guān)乎房地產(chǎn)行業(yè)和農(nóng)村及城市周邊的郊區(qū)，而且影響到國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。沒有制度不成方圓，我國要徹底根治當(dāng)下各種各樣的小產(chǎn)權(quán)房問題，就應(yīng)建立起完善的制度體系，無論是法律方面還是監(jiān)督方面或者是國家的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面。對于防止新建小產(chǎn)權(quán)房，政府和有關(guān)部門要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、雙管齊下的原則，既要加大執(zhí)法力度和監(jiān)管力度，又要看到問題的根本所在，不斷完善城市的住房系統(tǒng)和農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，使小產(chǎn)權(quán)房能夠自動的、合乎發(fā)展規(guī)律的退出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大舞臺，而不是被動的消失。

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作者簡介：陳露葳（1993.10-），女，漢，陜西商洛，在讀碩士，西安財經(jīng)學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)