PPP模式發展、風險與防范措施研究

徐燕青

PPP模式是我國基礎設施和公共服務供給機制的重大創新，對于推進供給側結構性改革、創新投融資機制、提升公共服務的供給質量和效率具有重要意義。本文在研究PPP模式涵義、發展歷程和特征的基礎上，基于政府和企業各方角度，闡述了PPP模式可能存在的風險、需注意的間題以及風險防范措施等主要內容。

PPP模式 發展歷程

風險 防范措施

PPP模式是我國基礎設施和公共服務供給機制的重大創新，對于推進供給側結構性改革、創新投融資機制、提升公共服務的供給質量和效率具有重要意義。近年來，民營企業、社會資本適應改革要求，努力拓展市場，積極探索開展PPP業務，在推動自身業務快速發展的同時，有力支持了地方經濟發展，取得了良好成效。隨著PPP業務的發展，也帶來一定負面風險及問題，筆者在這里就PPP模式、發展歷程、存在的風險以及防范措施進行簡要理論研究。

PPP的內涵與發展

（1） PPP模式內涵。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。聯合國發展計劃署（1998）認為，PPP是政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。合作各方參與某個項目時，政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。歐盟委員會（（ 2003）認為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務。美國PPP國家委員會（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。

PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，更是一種先進的管理模式，是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革等。

（2） PPP模式發展歷程。

1.PPP模式起源。80年代中期，中等發達國家出現債務危機，為推動經濟繼續發展，1984年，土耳其提出 BOT（建設—運營—轉讓）的概念并用該方式建設阿科伊核電廠，然后被其他發展中國家效仿。1992年，時任英國財政大臣拉蒙特提出的私人融資計劃（Private FinancingInitiative，PFI）成為公共服務領域引入市場化競爭后進一步推動政府與私營部門合作的重要模式，并于1997年在全社會公共基礎設施領域較全面地推廣。20世紀70年代至今，世界各國在城市和區域重大設施的項目上陸續嘗試實施PPP模式。PIT模式逐漸成為國際市場上實施多主體合作的一項重要項目運作模式。

2.我國PPP發展的四個階段。

初步雛形階段（1978-1994年）：這期間我國實行改革開放，允許大量外資投資國內產業。外國資本開始與地方政府通過簽署協議的方式，在公用事業和一些基礎設施領域開展建設或運營合作，該種模式實質上屬于PPP，但是并沒有出現PPP的完整界定，僅屬于地方政府和社會資本對PPP的初步探索。

探索嘗試階段（1995-2004年）：我國在這個階段對PPP模式進行了很多的嘗試，為以后發展PPP模式打下了良好基礎，在這期間有一些國家支持的PPP項目未顯現效果。

政策鼓勵階段（2004-2012年）：我國政府鼓勵國家投融資創新和改革，并頒布了一系列關于政企合作的投資政策。地方政府主要以污水處理、供水、燃氣、供暖、路橋、地鐵等基礎設施項目領域開展投融資改革。這階段的PPP以融資為主要目的，進程較為緩慢。

規范運作階段（2013年—至今）：2013年，國務院辦公廳頒布實施了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[[2013] 96號）文件，從政府向社會力量購買服務的重要性、總體方向、規范有序開展政府向社會力量購買服務工作等方面規范政府與社會資本間的合作關系，國家開始從制度、項目和能力建設等多方面著手推廣PPP模式。

PPP模式核心特點

（l） PPP模式是各方參與的伙伴關系。政府與其他參與主體雙方在平等協商的基礎上確立合作關系，確定目標的一致性，用最少的資源和高效的運營模式來實現最好的服務，政府公共部門達到為人民服務的目的，而社會資本和私人企業從中獲取合理的盈利。它強調各個參與方平等協商的關系和機制，這是PPP項目的基礎所在。

（2） PPP模式可以風險共擔。PPP模式使更多的社會資本參與到項目中來，民營企業參與公共基礎設施等項目的確認、設計和可行性研究、建設以及運營等工作，各方合理分擔PPP項目在實施過程中所涉及的風險，發揮各自對風險的控制優勢，共同承擔風險。

（3） PPP模式實現各方利益共享。通過高效的運作PPP項目會產生一定的盈利，盈利歸屬于政府和民營企業雙方。同時應注意，PPP模式是政府主導的項目，具有一定的公益性，不能僅以盈利為目的，要對社會資本可能獲取的高額盈利進行掌控，使社會資本盈利控制在合理范圍內。

（4） PPP模式是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持的力度來安排融資，而不是以項目投資人或發起人的資信情況來決定。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

PPP模式存在的風險

風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵所在，在特許權協議及合同設計中應當權責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險、營運風險。

（l）政策風險。由于政府政策的變化而影響PPP項目的盈利能力，被稱為政策風險。PPP項目失敗的主要原因在于法律法規與合同環境的不夠公開透明，政府政策的不連續性使社會資本合作方難以預料與防范。

（2）技術風險。PPP項目建設一般由社會資本投資方承擔，因此絕大部分技術風險也歸于這些民營合作方。民營合作方需要進行基礎設施建設以及進行一定時期運營與維護，建設和運營成本的提高將減少民營合作方的投資回報，技術力量是否雄厚直接決定著民營合作方實現的利潤高低，技術風險主要來源于企業內部。

（3）財務風險。PPP項目基礎設施建設、經營的資金絕大多數來自于融資渠道，如果后期營運收益不足以支付債務和利息，可能造成難以償還債務，債權人追討資金會造成項目公司難以運轉，直至清算破產，導致PPP模式應用的失敗。

（4）營運風險。基礎設施項目的經營狀況或服務提供受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到民營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。民營合作方會通過尋找適當的途徑將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁出去。

PPP模式風險防范措施

（l）加強PPP管控體系建設，保障項目規范運作。政府部門以及企業要在各自層面規范PPP模式管理。政府吸引社會資本進入基礎設施建設及公共服務領城，避免基于政策推動的不穩定性，需要建立一個穩定的法律環境，完善立法能給市場帶來更多的信心，打消民營資本的顧慮，激發民間投資的熱情，建立起政府和社會資本平等、共治的合作關系，促進PPP項目的落地。企業要結合自身戰略發展方向，充分考慮財務資源和業務能力，規劃本企業PPP業務發展，完善全過程管控，有效防范投資、經營風險。

（2）加強項目前期論證，嚴格準人條件。各方均應加強PPP項目前期論證工作，將源頭管控作為加強PPP項目管理的重點。政府應加強項目前期可行性研究，委托專業機構編制實施方案，嚴令各利益相關方進行充分論證確保項目的可操作性。企業應對PPP項目前期論證，可辨別項目是否適合PPP模式，防止出現盲目設立后難以落地等浪費人力、物力、財力的現象發生，確保選擇的項目符合區域規劃要求。

（3）優化合作安排，實現風險共擔。政府和企業雙方均需重視通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，合同內容要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，要詳盡責任分擔、收益分事、風險分攤、項目監督等多方面的內容。從企業角度來看，項目訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證投資資本的收益率。

（4）落實投資資金來源，規范融資增信。各方均應嚴格遵守國家重大項目資本金制度，合理控制融資杠桿比例，根據項目需要積極引入優勢互補、協同度高的其他非金融投資方，吸引各類股權類受托管理資金、保險資金、基本養老保險基金等參與投資，多錯并舉加大項目資本金投入，同時要做好項目債務融資增信管理。

[l] PPP項目策劃與操作實務 國信研究院

[2] PPP模式理論闡釋及其現實例證劉薇 財政稅收與資本市場2015年第l期

[3] PPP項目風險管理研究綜述李虹項目管理2014年第6期

[4]國資委《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》中國工程建設網