新一輪改革背景下國有企業審計研究

潘紅霞 吳坤

2016生全國兩會政府工作報告明確了國企五頁改革試點，我國國有企業改革正式進入實操階段。在當前全面深化國企改革的背景下，企業審計面臨著嚴峻挑戰。本文從國有企業改革的現狀及政策走向入手，立足于我國國有企業審計的現狀，基于“免疫系統論”視角，分析當前企業審計面臨的新風險，提出調整國有企業審計的目標和重點、改革國有企業審計的組織模式、進一步加強企業審計隊伍建設等相關建議。

國有企業 深化改革 國家審計

國有企業改革現狀及政策走向

（1）國有企業的改革歷程 從1978年至今，國有企業改革經歷了三十多年的曲折歷程，國有企業的改革方向和功能定位逐漸明晰。根據改革的價值取向和重點措施不同，一般把過去的國企改革分為三個階段：一是1978-1991年經營權改革階段，該階段以利潤分成、利改稅、承包經營為重點措施；二是1992-2002年產權改革階段，該階段以抓大放小、主輔分離、分離企業辦社會職能為重點；三是2003年以來國有資產管理體制改革階段，該階段以各級國資委代表國家履行出資人職責為特點。

2015年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于傘面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪國企改革做了頂層設計和傘面部署，國有企業的功能定位和監管體制將發生深刻變化，國企改革進入新階段。2016年，全國兩會卜《政府工作報告》明確了國企五項改革試點，國企改革正式進入實操階段。

（2）積極發展混合所有制經濟

混合所有制經濟是國有、集體和非公有資本交義持股相瓦融合的一種經濟形式。2016年《政府工作報告》將國有企業改革列入供給側結構性改革的重要組成部分，將推進股權多元化改革，開展混合所有制試點。報告指出，企業層面要繼續推進公司制改革，引入各類投資者實現股權多冗化，發展混合所有制經濟，激發國企的活力。混合所有制經濟是國有、集體和非公有資本交叉持股相互融合的一種經濟形式。

（3）以“管資本”為主加強國有資產監管

2016年《政府工作報告》提出，國企改革將繼續沿著市場化的方向前行，監管層進一步簡政放權，逐步從“管資產”過渡到“管資本”。從“管資產”到“管資本”轉變既符合國際上國有資本管理的通行做法，也是我國國有企業向現在企業制度、完傘市場化主體轉變的內在要求。未來“管資本”的重點是由董事會聘請職業經理人管理國有企業，董事會制定一系列量化的市場化考核指標，國資委等監管部門對于國有企業的人事、財務等內容不再進行行政干預。

全面深化改革背景下國有企業審計面臨的挑戰

在新一輪國有企業改革浪潮中，國有企業審計應該積極參與和豐動推進新一輪國企改革。國有企業審計要充分發揮審計“免疫”功能，實現以監督約束、查錯糾弊、批判揭露為導向的傳統財務收支審計向以完善和健傘管理體制、預防和抵御經濟風險、維護國家安傘為導向的綜合審計發展。

（1）多種所有制資本交叉瓦動帶來新風險

新一輪國企改革的重頭戲是通過積極發展混合所有制經濟，提高國有企業股權多元化水平，改善國有企業的所有制結構。要實現國有資本與非公有制資本之間的有序流動和交易，其前提是國有資本產權的合理界定和評估。

（2）國有企業“走出去”戰略帶來新課題

隨著國有企業“走出去”步伐的加快，國有企業在境外的資產將會越來越大。而日前對境外業務的審計尚未完傘鋪展開來。面對國內外復雜多變的經濟形勢，如何將國有企業境外資產更有效地納入審計范疇，加強對境外投資和駐外機構的審計，關注境外項日管理流程、境外資產產權登記情況、境外資產運營效益情況，維護境外國有資產安傘，確保境外利潤問流到國有資本的“錢袋子”是企業審計的一個嶄新課題。

深化國有企業審計的對策

國企改革的政策走向、國有企業審計中需要適應深化國企改革要求的方面，都足深化國有企業審計的重要依據。國家審計作為國家治理的基石和重要保障，國有企業審計應該積極參與和主動推進新一輪國企改革，充分發揮企業審計的“免疫系統”功能。

（1）調整企業審計的日標和重點

新階段的國有企業審計應將國有資本運營公司納入國企審計的重點范圍，并針對不同類別的國有企業，根據不同的功能屬性，突出審計的重點內容。國有企業審計的基本審計內容包括財務審計、績效責任審計兩個方面。根據十八屆三中全會提出的分層分類監管要求，一方面要重點關注新組建或改建的國有資本運營企業；另一方面，依據企業的業務性質，可將國有企業分為公益性企業、自然壟斷性企業和一般競爭性企業三類。

（2）改革國有企業審計的組織模式

當前審計機關對國有企業審計模式的最大問題在于經濟責任審計承擔了過多的審計目標。因此需要創新國有企業審計模式，以其他類型審計項目分擔國有企業審計目標，統籌兼顧審計監督全覆蓋要求。一是堅持以經濟責任審計為主體審計類型，將企業領導人任中審計與離任審計結合起來；二是結合社會審計機構審計質量核查，加強國有企業財務收支審計。國家審計機關重點關注競爭性領域的國有企業和53戶中管企業以外的中央企業，并對承擔中央企業審計任務的主要社會審計機構形成有效的審計質量監督；三是以審計調查的形式組織國有企業績效審計，重點審計公益性、功能性國有企業，評價非競爭性國有企業非競爭性業務的經營績效；四是以審計調查的形式跟蹤國家重大決策部署和政策措施貫徹落實情況，推進國企改革，促進政令暢通。

（3）進一步加強企業審計隊伍建設

新一輪國有企業改革浪潮對國家審計人員素質提出了更高的要求。在國有企業審計實踐中，部分審計人員存在向體制、機制和制度“問因”不夠，向規范和完善管理“問計”不夠，向宏觀政策和改革措施“問果”不夠的問題，這導致企業審計的成果還不能充分實現國家審計免疫功能。要解決上述問題必須要注重培養適應型人才人手。

[1]陳希暉，夏明東.“免疫系統論”下的國有企業審計定位一一基于國家審計的思考.南京審計學院學報，2010（ 1）： 7-1.

[2]劉力云.論強化審計機關的國有企業審計職責.審計研究，2005（4）：55-58.