完善憲法宣誓制度彰顯憲法最高權(quán)威

吳海苗

憲法宣誓是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的的一種制度。憲法宣誓雖是一種儀式，但通過莊重而嚴肅的儀式，可以彰顯蘊含在憲法規(guī)范中的憲法精神，突出憲法的根本大法的地位。然而，憲法宣誓制度自提出到寫入國家根本大法憲法不足四年時間，是一個年輕的制度，需要進一步完善。

一、憲法宣誓制度意義

憲法宣誓是世界上大多數(shù)有成文憲法的國家所采取的的一種制度。世界上擁有成文憲法的國家共142個，其中有97個國家就明確規(guī)定國家相關(guān)公職人員就職時必須進行憲法宣誓。憲法宣誓已經(jīng)成為大多數(shù)國家相關(guān)公職人員取得任職資格的一項必經(jīng)法定程序，成為現(xiàn)代政治儀式和政治制度的重要組成部分，也是法治社會的鮮明標志。

習近平總書記就《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況向十八屆四中全作說明時明確指出，國家公職人員就職時進行憲法宣誓，有利于彰顯憲法權(quán)威，增強公職人員憲法觀念，激勵公職人員忠于和維護憲法，也有利于在全社會增強憲法意識、樹立憲法權(quán)威。習近平總書記的這段論述著重從三個方面深刻闡述了憲法宣誓制度的重大意義。

1.建立憲法宣誓制度有利于彰顯憲法權(quán)威

一個國家現(xiàn)行有效的全部法律規(guī)范按照不同法律部門分類組成一個有機聯(lián)系的法律體系。憲法是一國法律體系的基礎(chǔ)，具有最高法律地位、法律效力、法律權(quán)威，憲法是制定其他法律法規(guī)的依據(jù)，其他法律法規(guī)等規(guī)范性文件都不得同憲法相抵觸，任何個人和一切組織都必須以憲法為根本活動準則。建立憲法宣誓制度，國家相關(guān)公職人員就職宣誓效忠憲法，足以突出憲法根本大法地位，有力彰顯憲法最高權(quán)威。

2.建立憲法宣誓制度有利于增強公職人員憲法觀念

憲法宣誓雖然只是一種就職儀式，但是，憲法宣誓是一種莊重、嚴肅的儀式。在莊重而嚴肅的憲法宣誓儀式中，宣誓者誦讀忠于或效忠憲法的宣誓詞。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過，2018年2月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議修訂的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱：《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》）第二條憲法宣誓的宣誓詞的第一句就是“忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權(quán)威”。宣誓者誦讀宣誓詞就預(yù)示者其向社會公開承諾忠于憲法，維護憲法權(quán)威。社會公眾可以對宣誓者的公開承諾依法進行監(jiān)督。這就要求宣誓者必須自覺學(xué)習憲法遵守憲法，自覺接受憲法規(guī)范所體現(xiàn)的憲法精神和基本規(guī)則，牢固樹立法律底線不可逾越的底線思維，嚴格依據(jù)憲法和法律行使公權(quán)力。建立憲法宣誓制度有利于公職人員增強憲法觀念。

3.建立憲法宣誓制度有利于在全社會增強憲法意識

建立憲法宣誓制度的國家都規(guī)定憲法宣誓要公開進行。《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》第一條也明確規(guī)定憲法宣誓應(yīng)當公開進行。這就意味著憲法宣誓的過程應(yīng)當全程公開，社會公眾可以觀看整個宣誓過程。特別是在傳播途徑眾多的現(xiàn)代社會，憲法宣誓儀式幾乎可以面向全社會公開。公眾通過觀看國家公職人員憲法宣誓儀式，一方面可以實現(xiàn)對宣誓者是否遵守誓詞，忠于憲法依法監(jiān)督，另一方面對公眾本身而言也是一堂憲法宣傳教育公開課，告誡公眾無論是國家公職人員還是普通民眾都應(yīng)當學(xué)習憲法遵守憲法，任何人及一切組織都必須以憲法為根本活動準則，從而有利于在全社會增強憲法意識，提高 全民遵守憲法的自覺性。

二、完善憲法宣誓制度

在我國，1913年10月5日頒布的《大總統(tǒng)選舉法》是最早的規(guī)定憲法宣誓制度的正式法律文件。但新中國成立后，憲法宣誓制度一度中斷發(fā)展。直至黨的十八屆四中全會就憲法宣誓制度作出頂層設(shè)計，提出要“建立憲法宣誓制度”，要求“凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓”。 2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，明確憲法宣誓的主體、儀式、宣誓詞等事項，同時授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會制定地方各級人民代表大會及縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及地方各級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員憲法宣誓組織辦法，初步搭建了憲法宣誓制度的總體框架。2015年12月18日安徽省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《安徽省實施憲法宣誓制度辦法》。2018年2月24日，為了適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革的需要，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十三次會議對《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》進行了修訂。修訂的內(nèi)容主要涉及宣誓主體和宣誓詞兩個方面，一是規(guī)定各級監(jiān)察委任命的國家工作人員就職時也要進行憲法宣誓，二是將宣誓詞由原來的70個字修改為75個字，增加美麗中國、現(xiàn)代化強國的概念。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案把憲法宣誓制度正式寫入國家根本大法憲法。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議第五次全體會議，習近平當選中華人民共和國主席、中華人民共和國中央軍事委員會主席，并進行了憲法宣誓。

憲法宣誓制度從十八屆四中全會提出到十三屆人大一次會議寫入憲法，不足四年時間，還是一項年輕的制度。憲法宣誓制度無論是立法本身還是儀式實踐均有待進一步完善。

1.憲法宣誓主體

各國憲法對憲法宣誓主體的規(guī)定不完全相同。絕大多數(shù)國家憲法規(guī)定只有擔任國家重要職務(wù)的公職人員，如國家元首、政府首腦、國會或議會議員、法官等才需要進行憲法宣誓。《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》第一條對我國憲法宣誓的主體作出明確規(guī)定，即各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應(yīng)當公開進行憲法宣誓。但該決定第七條同時又規(guī)定國務(wù)院及其各部門、國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時進行憲法宣誓。就宣誓主體范圍而言，該決定第七條將宣誓主體擴大到了國務(wù)院各部委任命的國家工作人員。再如，同樣是科級國家工作人員，在縣級人民代表大會及其常務(wù)委員會選舉或決定任命的科級國家工作人員就需要進行憲法宣誓，但在國務(wù)院各部委工作的科級國家工作人員則不需要進行憲法宣誓。2018年3月11日，十三屆人大一次會議通過的憲法修正案規(guī)定：“國家工作人員就職時應(yīng)當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓”。該規(guī)定將憲法宣誓主體擴大到國家工作人員，從而避免了憲法宣誓主體不統(tǒng)一的問題。但是，憲法修正案沒有對國家工作人員的范圍作出具體界定，這必將導(dǎo)致實踐難以操作。筆者認為憲法宣誓主體范圍不一過于寬泛，這樣不利于彰顯憲法權(quán)威。全國人大常委會應(yīng)當盡快就國家工作人員的范圍作出憲法解釋，明確憲法宣誓主體，避免憲法規(guī)定與實踐的脫節(jié)。

2.憲法宣誓儀式

《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》明確規(guī)定宣誓場所應(yīng)當莊重、嚴肅，懸掛中華人民共和國國旗或者國徽。宣誓儀式應(yīng)當奏唱中華人民共和國。可見，雖然憲法宣誓只是一種儀式，但是莊重、嚴肅的儀式，不能隨心所欲。然而，由于《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》僅對宣誓人的宣誓儀式作了原則性規(guī)定，對監(jiān)誓人、主持人及其他在宣誓場所的人員的儀式都沒有具體規(guī)定，并授權(quán)各任命機關(guān)組織宣誓儀式，從而導(dǎo)致實踐中各任命機關(guān)組織的憲法宣誓儀式不盡相同。如有些地方人大會議期間組織的宣誓儀式，宣誓人不是面對人大代表，而是教條的面對國旗宣誓；有的任命機關(guān)組織宣誓儀式時，監(jiān)誓人直接正面面對宣誓人；有的人民機關(guān)組織宣誓儀式時，主持人及其他人員不是站立；監(jiān)誓人、主持人人選也很隨意，有的甚至聘請主持人等等。筆者認為憲法宣誓既然是一種莊重而嚴肅的儀式，那么，儀式應(yīng)當有嚴格統(tǒng)一的要求。比如，宣誓儀式應(yīng)當區(qū)分人大會議期間和非人大會議期間，在人大會議期間進行的憲法宣誓應(yīng)當面向全體人大代表進行，因為現(xiàn)行憲法明確規(guī)定中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。2018年3月17日，習近平主席就是面向全體人大代表進行憲法宣誓。在非人大會議期間進行的憲法宣誓，宣誓場所應(yīng)當懸掛國旗或國徽，宣誓人可以面向國旗或國徽宣誓，但監(jiān)誓人應(yīng)當側(cè)立于宣誓人左側(cè)，主持人應(yīng)當側(cè)立于宣誓人右側(cè)。不論是監(jiān)誓人還是主持人都不應(yīng)該直接正面面對宣誓人。監(jiān)誓人、主持人的人選也應(yīng)當由法律具體規(guī)定，不宜隨意聘請其他人士擔任。

3.憲法宣誓效力

任何一項制度要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，必須賦予其相應(yīng)的效力。憲法宣誓制度也不例外。對于憲法宣誓制度的夏利，各國規(guī)定不盡相同。但是，大多數(shù)國家憲法都規(guī)定國家公職人員任職始于宣誓。如新加坡憲法規(guī)定，任何議會議員在議會宣誓之前，不得在議會中參加任何有關(guān)立法的議事活動。[1]《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》及憲法修正案均規(guī)定國家工作人員就職時應(yīng)當公開進行憲法宣誓。但是，無論是《關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，還是憲法修正案均沒有對憲法宣誓的效力作出進一步規(guī)范。筆者認為法律術(shù)語中“應(yīng)當”一詞不具有強制性，只是倡導(dǎo)性，在實施中可以為也可以不為，且不為時不需要承擔相應(yīng)的法律后果。比如《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十五條規(guī)定，被告應(yīng)當在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)提出答辯狀，被告不提出答辯狀的，不影響人民法院審理。實踐中，大多數(shù)案件的被告均不提出答辯狀，且被告無需承擔任何法律責任。因此，筆者建議應(yīng)當進一步規(guī)范憲法宣誓的效力，使憲法宣誓成為國家工作人員就職時必須進行的儀式，沒有進行有效的憲法宣誓不能取得任職資格，不得行使對應(yīng)崗位的職權(quán)。

憲法宣誓是憲法實施的重要途徑。為了彰顯憲法最高權(quán)威，應(yīng)當統(tǒng)一立法，從宣誓主體、宣誓儀式、宣誓效力等方面進一步規(guī)范。

參考文獻：

[1]顧瞳瞳.《我國憲法宣誓制度的效用基礎(chǔ)及實現(xiàn)路徑》，《行政與法》，2016年第2期