縣域信訪工作面臨的困惑及對策

何芳

縣域信訪工作處于信訪工作的末端，現有制度設計對縣域信訪工作開展存在不適應的地方。如何進一步改進和加強縣域信訪工作，真正把縣一級打造為信訪工作的“終點站”，是信訪制度改革的要義所在。本文圍繞不同縣域信訪工作存在的共性問題進行剖析研究，有針對性提出進一步加強縣域信訪工作的措施。

一、縣域信訪工作面臨的困惑

盡管不同的縣級黨委政府的社情民意和信訪工作方式方法各不相同，但通過深入分析，可以從中發現一些共性的問題。

1.信訪部門建設的區域性特點十分明顯，缺乏統一規范

信訪部門是信訪工作的具體組織實施機關。縣級信訪部門建設是否科學不但影響縣級信訪工作開展，還影響市、省、中央的信訪秩序。目前依筆者了解的情況來看，一個地級市所轄的縣級信訪部門建設基本相似，但不同地級市，不同省份的縣級信訪部門建設“五花八門”：一是機構、人員配備隨意。縣級信訪部門普遍反映，由于對信訪部門的機構、職數、人員并沒有明確的法律法規要求，中、省的要求缺乏剛性規定，最終話語權在當地，縣級信訪部門人員配備不平衡。二是職能劃分普遍越位、越權。縣級信訪部門在履行《信訪條例》賦予的職權之外，當地黨委政府不斷給信訪部門加壓加責，權責不對等、越權、職責不清，維穩、維權混為一談現象是縣級信訪部門的普遍現象，最終導致自家的地沒種好，別人的田種不好。三是制度、機制配套依賴于領導指示。信訪部門的基礎設施、基本制度等配套方面，大部分地方縣級黨委政府在重視群眾上訪和重視信訪部門上，前者絕大部分都很重視，后者往往被忽略，仍然政府門口一間房、幾個人，群眾上訪連站的地方都很擁擠。

2.信訪部門協調推動解決信訪事項事倍功半

縣級信訪部門普遍反映，僅憑信訪部門轉送交辦來推動解決信訪問題顯得力不從心，行使信訪部門“三項建議”權的最終結果大部分停留在“建議”階段。一是領導批的辦得好，信訪部門轉的隨意辦。在推進信訪法治化進程中，信訪事項辦理的“人治”特色依然非常濃厚。受到領導批示的，無論難度多大、時間跨度多長，只有合理合法，按期辦結率達到100%，辦結后息訪息訴率90%以上。而由信訪部門直接轉送交辦的，超期辦結、推諉扯皮、答復不規范、處理不到位現象比較嚴重，還有極少數責任單位，在信訪人查詢辦理情況過程中，又把信訪人推到信訪部門，不愿意直面信訪群眾。二是影響大的處理得快，“雞毛蒜皮”的拖得久。面對群眾通過信訪渠道反映的問題，作為政府部門理應一視同仁，但是在實際工作中，或多或少存在民本意識、服務意識欠缺，處理問題往往以維護政府的面子、形象為目標，“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的傾向從某種程度上來講與當地黨委政府處理信訪事項的態度存在因果關系。如對待群眾集體上訪、規模性群體性上訪反映的合理訴求，特別是在媒體上造成影響的，當地政府反映迅速、處理果斷有效，但對一些個訪群眾反映的個人實際困難和合理問題，責任單位甚至黨委政府的領導都認為是“雞毛蒜皮”的小事，敷衍塞責、推三脫四，最終小事拖大、大事拖炸。三是規規矩矩的不待見，“調皮搗蛋”的看得重。通過調查了解，對待信訪群眾，那些上訪過程中老實、規矩的群眾，少數工作人員抱著欺軟怕硬的態度，哄、騙群眾，簡單的問題久拖不決，有的甚至恐嚇上訪群眾。但是，對那些所謂的“刁民”，一些部門和具體工作人員則“關愛有加”，怕這類人員抱團、挑頭、怕引發赴省進京非訪，甚至無原則的滿足其不合理要求。

3.信訪群眾認知和看待信訪存在盲區和誤區

近幾年來，信訪工作被動地被輿論推上風口浪尖，但各級黨委政府依然認為信訪工作只能做不能講，很多理應公開的制度和信訪突出問題處理過程被雪藏，正面引導群眾依法理性維權的氛圍不濃、效果不好，群眾對信訪工作的認識各不相同。一是信訪包打天下的片面認識。一方面，認為政府包攬一切，上訪萬能。有些群眾認為有事就要上訪，上訪就要解決問題，有些群眾認為上訪就是找各級領導，見到越大的領導，問題越好解決。還有一些群眾對政府部門的分工、職能、概念很糊，認為政府包攬一切，把公檢法司的職能和紀檢監察的職能都歸入政府，把各級黨委政府的領導視為“包青天”。另一方面，認為非訪管用。少數群眾、群體在上訪過程中，由于訴求解決難度大、訴求不合理、沒有政策、責任單位作風不實等原因，傷了信訪群眾的心，認為正常信訪根本解決不了實質問題，導致了群眾產生“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的片面認識。二是認為信訪部門是主體責任單位的誤區。群眾普遍對信訪部門的轉送交辦督查督辦權存在認識上的誤區，認為我到信訪部門反映的問題，就要你信訪部門解決，一旦解決不到位，或者因屬無理上訪信訪部門不受理，不明真相的群眾就指責信訪部門不作為。還有一些地方領導把群眾越級上訪、涉訪違法歸結為信訪部門工作不力，把職能部門解決問題的主體責任強加于信訪部門。三是群眾依法信訪、網上信訪面臨的盲區。對信訪制度和相關法律法規的宣傳未形成常態化，絕大部分地方的宣傳走形勢、走過場。群眾知道維權，知道上訪，但對怎么維權、怎么上訪仍然不清楚，似是而非，盲目跟風。

二、存在問題的原因分析

1.頂層制度設計滯后于形勢需要

2005年以來，國務院《信訪條例》、國家信訪局、中央聯席辦一系信訪工作制度陸續出臺，對信訪工作進行了規范、明確。但是，隨著時代的發展，站在基層向上看，頂層制度設計與基層實際工作還有差距。《信訪條例》為國務院制定的規范性文件，從狹義上來講，信訪未立法，從縣級黨委政府或地級黨委政府落實中央、省級法律法規的現實來看，往往對法律重視，條例次之，《信訪條例》一些章節、條款的表述，到地方操作起來的彈性太大，還有一些我們已經在做，但《信訪條例》并沒有做出明確規定。如，第六條，要求縣有以上人民政府設立信訪工作機構，但是并沒有對機構作出具體要求，導致基層的信訪工作機構五花八門。又比如，第六條關于信訪工作機構的定位和職責，指出了信訪工作機構是負責信訪工作的行政機構，但沒明確具體屬哪一類行政機構；工作職能第一條職能“受理、交辦轉送信訪人提出的信訪事項”與第二條明確“承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項”，上級和本級人民政府把信訪事項交給信訪部門，信訪工作機構再履行第一條職責，導致了層層轉送交辦。隨著互聯網的快速發展，關于群眾通過互聯網進行信訪“條例”僅僅提到了電子郵箱和信訪信息系統。

2.領導層對維穩、信訪的認識偏差

不少縣級黨委政府把信訪和維穩捆在一起抓，把信訪人當維穩對象的思維沒有根本改變。一是領導機構設置形成的導向偏差。《信訪條例》明確了信訪工作機構為政府行政機構，但是在領導層面上，特別是信訪工作聯席會議的領導層，100%由黨委分管政法的領導和政府分管公安的領導任聯席會議召集人，而信訪聯席會議辦公室又設在信訪局，這種領導機構決定了維穩與維權一體化局面，普遍認為信訪機構的職責、責任屬政法系統。二是落實信訪工作的目標偏差。不少縣級領導把“信訪維穩”這四個字捆在一起，把信訪工作好不好的標準定設定為不被上級通報，到上級非訪量的多少、本級鬧訪纏訪的多少，群眾不越級上訪、不到市進京赴省上訪，不鬧事就是成績，反之則給政府添亂、抹黑，有成績是領導得力，出問題就是信訪工作機構出問題。三是具體工作中的定位偏差。在有大型節會中，本屬維穩部門、公安機關維護社會穩定和社會秩序的工作，大都由信訪工作機構牽頭組織，這種上行下效的信訪維穩模式，把縣級信訪工作機構“綁架”到了維穩戰車上，信訪工作機構淪為第二維穩辦，信訪工作人員淪為不穿制服的“保安”。（三）多維度、全方位宣傳不到位。信訪工作一直以來都是“猶抱琵琶半遮面”，由于前幾年信訪部門出現了攔訪、截訪、“黑保安”等現象，久而久之形成了思維定勢，信訪工作越保密越好，對群眾的宣傳越少越好，行成了信訪制度學習成為“無人區”、信訪宣傳“一陣風”、信訪輿論引導怕見光的現象。

三、加強縣域信訪工作的對策及建議

制度建設是一個動態過程，需要在實踐中不斷檢驗和完善，筆者認為需要在法律權威性的角度來強化信訪工作法定性，以及明確信訪工作職責及其功能方面作進一步完善。

1.強化信訪工作的法定性

至2005年修訂行政法規《信訪條例》之后，我國信訪工作方面的法律法規至今沒有出臺。為解決部分信訪規定的沖突和矛盾，明確不同類別國家機關在信訪工作的地位、關系職責及權限問題，需要盡快出臺信訪實體法，強化信訪事項辦理程序的法定性，既要讓信訪群眾依法信訪，理性維權，又要讓各級部門在法律法規的框架范圍內行使公權力，依法辦信、處訪。

2.信訪部門的職責要厘清

從我們對縣級信訪工作的調研發現，絕大部分信訪訴求是要求權力救濟，而權力救濟往往涉及涉法涉訴案件，而這些早已超出《信訪條例》的范圍，縣級信訪部門被動地承擔不屬本職的職能。一是劃清維穩與維權的界線。縣級黨委政府的信訪工作機構嚴格按照《信訪條例》的要求，在指定的場所、按照條例規定接待群眾來訪、處理群眾來信和網上投訴等，將群體性事件、堵門、堵路、進京闖敏感地區等違法行為交由相關執法部門處理，對超5人以上的集體上訪，信訪部門負責引導群眾選出5人以下的代表進行接訪，超出人數由信訪部門宣傳《信訪條例》要求，其他工作由維穩、公安機關主動介入。縣、市、省、中央各類節會不再派出信訪部門工作人員接訪勸返，由公安機關或維穩部門負責維護節會期間的社會穩定和治安環境。二是強化信訪機構的法定職責。在實際工作中，要嚴格落實縣級以上信訪工作機構的轉送交辦等職責，明確協調范圍，強化督辦權威。在頂層信訪法律制定之前，縣級黨委政府要進一步規范信訪事項轉送交辦程序，要嚴格按照《信訪條例》規定，界定信訪工作機構協調重要信訪事項的范圍，既要扭轉領導批示就重要的觀念，又要防止走入只要是信訪件都重要的誤區。三是訴訪分離要徹底。國家相關部委局要把涉法涉訴信訪，特別是“非正常上訪”與各級黨委政府的信訪工作機構完全脫鉤，把各級信訪工作機構從涉法涉訴信訪通報、考核的沉重負擔中解脫出來。縣級人大和黨委政法機關要監督公檢法司主動承擔涉法涉訴信訪事項的接待、登記、解答、辦理，信訪工作機構對涉法涉訴信訪真正做到不受理、不辦理、不參與。

3.營造依法信訪大環境

要形成一個依法信訪的好環境，就要做到“三個面向”，實現信訪工作宣傳經常化、規范化。一是面向社會宣傳。要通過本地門戶網站、廣播電視、手機短信、普法微信、QQ群平臺等載體，向全社會廣泛宣傳國家、省、市信訪工作相關法規政策、信訪工作流程等，努力使《條例》家喻戶曉，最大限度地引導社會輿論理解支持信訪工作。二是面向干部宣傳。要將《條例》等法律法規作為干部普法培訓的重要內容，加強對干部的教育培訓，準確解讀信訪工作相關法規政策，引導干部堅持運用法治思維和法治方式做好信訪工作，堅持依法按政策處理信訪問題。三是面向群眾宣傳。要讓群眾了解信訪工作、信訪事項處理程序，引導群眾正確行使權利、履行義務。

4.做實源頭預防化解

一是注重能力建設。要注重提升縣級機關干部和鄉鎮街道、村級干部的能力提升，教育和引導干部嚴格執行各項規章制度，按程序辦事。二是注重機制建設。要切實做把信訪工作力量配置到一線，充實到最基層，明確鄉鎮一級信訪工作機構，給鄉、村一級信訪工作明確的定位、明確的崗位、明確的工作制度，使鄉、村一級信訪工作有地位、有作為。 三是注重研判預防。要切實增強縣、級、村三級抓信訪工作的預見性，把可能引發越級訪、大規模集體訪及群體性事件的信訪問題超前化解在初始狀態，有效避免群體性上訪和越級上訪事件的發生。