治理大氣污染、推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型升級的政策建議

馬玉珊

在國家大氣污染形勢下，京津冀地區(qū)是最嚴(yán)重的。面臨著首都經(jīng)濟(jì)圈的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和京津冀一體化，大氣污染顯然是最大的發(fā)展障礙，同時(shí)也危害當(dāng)?shù)鼐用竦慕】?。京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了京津冀地區(qū)成為了資源消耗高，生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出的地區(qū)。如何將防治大氣污染與產(chǎn)業(yè)升級促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長有效促進(jìn)，成為當(dāng)前急需解決的問題。

一、京津冀地區(qū)大氣污染現(xiàn)狀及成因分析

（一）京津冀地區(qū)大氣污染現(xiàn)狀

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的城市空氣質(zhì)量狀況報(bào)告，盡管2017年以來，重度污染天氣減少，但京津冀地區(qū)大氣污染形勢依舊嚴(yán)峻。2018年1月至8月，空氣質(zhì)量良好的平均天數(shù)為51.4%，比2017年同期低0.9個(gè)百分點(diǎn)。它比2016年同期低9.5個(gè)百分點(diǎn)（見圖1）。其中，8月份京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量良好的天數(shù)比例為52.7%，比2017年下降9.8個(gè)百分點(diǎn)，比2016年下降了20.9個(gè)百分點(diǎn)。6月至9月的主要污染物為O3，其他月份的主要污染物為PM2.5。

2017年，京津冀地區(qū)霧霾嚴(yán)重，為避免空氣污染進(jìn)一步惡化，京津冀地區(qū)采取了煤改氣以及關(guān)停重污染企業(yè)的方法改善大氣質(zhì)量。以天津?yàn)槔凑站┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2017年大氣污染防治工作方案，該市的“煤改氣”項(xiàng)目于2017年底完成。同時(shí)，從2017年上半年開始，對近2萬家“散亂污”企業(yè)采取停工、停產(chǎn)措施，10月份，又對污染嚴(yán)重的工業(yè)企業(yè)開展停工停產(chǎn)整治工作。從數(shù)據(jù)來看，2017年10月至2018年2月，京津冀空氣質(zhì)量有明顯的改善，空氣質(zhì)量良好的天數(shù)達(dá)到65%，比上年同期增加7個(gè)百分點(diǎn)。自2018年3月以來，京津冀地區(qū)的空氣質(zhì)量大幅下降。空氣質(zhì)量良好的天數(shù)比例下降到50%左右，而6月份為16.7%，PM2.5，PM10和O3是主要污染物（見圖2）?？梢钥闯?，高能耗能源替代和整治重污染企業(yè)的措施對治理大氣污染是有效的，但京津冀地區(qū)的空氣污染仍然嚴(yán)重。

（二）京津冀大氣污染成因分析

京津冀地區(qū)大氣環(huán)境的主要污染排放指標(biāo)包括PM2.5，PM10和氮氧化物（NOX）排放。二氧化硫（SO2）排放和臭氧（O3）日最大8小時(shí)平均第90百分位濃度。其中，臭氧是次生污染物，主要來源于汽車尾氣，氮氧化物和工業(yè)生產(chǎn)中排放的揮發(fā)性有機(jī)化合物，光化學(xué)反應(yīng)在光的作用下發(fā)生。氮氧化物主要來自高級燃燒或工藝排放，如汽車，發(fā)電廠，燃煤鍋爐和水泥爐；揮發(fā)性有機(jī)化合物主要來自汽車，石化工業(yè)排放和有機(jī)溶劑揮發(fā)。由此可見，大氣污染的治理的重點(diǎn)是控制 PM2.5、 PM10、 NOX、 SO2的排放，這些污染物排放的代表性產(chǎn)業(yè)都是重化工、鋼鐵、煤化工、建材、水泥，玻璃陶瓷等高能耗產(chǎn)業(yè)。由此可見，京津冀地區(qū)大氣污染的防治除了要控制機(jī)動(dòng)車的尾氣排放，更主要的是調(diào)整以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化高污染行業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局，控制和污染控制。

二、目前京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局對大氣污染治理的不利影響

（一）高耗能落后產(chǎn)能規(guī)模過大、布局集中導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境污染超出環(huán)境容量。

不合理的產(chǎn)業(yè)布局將導(dǎo)致資源空間分配效率和環(huán)境污染空間的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移。京津冀傳統(tǒng)石化、鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩問題仍然十分突出，且在全國落后產(chǎn)能中也占有較高比重。以河北省為例，鋼鐵是河北省最大的支柱產(chǎn)業(yè)，全省鋼鐵年產(chǎn)量約占全國的四分之一。鋼鐵工業(yè)增加值占全省規(guī)模以上工業(yè)比重超過1/4，鋼鐵產(chǎn)量超過2億噸，這種過度集中的落后產(chǎn)能布局，導(dǎo)致環(huán)境壓力加大，影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量。根據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)，北京，天津和河北的煤炭消耗量占其總能耗的65%以上。其中，河北省是煤炭消費(fèi)的主要省份，煤炭消費(fèi)約占其總能耗的90%。盡管2017年，京津冀大力推進(jìn)煤改氣，但煤炭仍然是支柱產(chǎn)業(yè)的主要消耗品。低端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和不合理的產(chǎn)業(yè)布局破壞了京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。高耗能落后產(chǎn)業(yè)規(guī)模過大、布局過度集中，導(dǎo)致二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排放總量超出環(huán)境容量的一倍以上，成為大氣污染的根本來源。

（二）污染企業(yè)的外部遷移不能從根本上控制空氣污染。

自2014年以來，隨著京津冀一體化進(jìn)程的不斷深入，北京地區(qū)的“非首都”功能被削弱。大量的制造業(yè)等中低端工業(yè)產(chǎn)業(yè)向津冀特別是河北省遷移。由于北京和天津以及靠近北京和天津的河北省的行政區(qū)劃，北京的大氣污染可以擴(kuò)散到北京和天津附近的河北省。北京和天津附近的河北省的大氣污染也可以影響北京和天津。污染行業(yè)的外向運(yùn)動(dòng)無法從根本上控制大氣污染。因?yàn)榇髿馕廴镜耐庖缧в?，通過“甩包袱”將污染企業(yè)搬遷，既加重了遷入城市的大氣污染，又不能從根本上解決遷出城市的污染問題。治理空氣污染應(yīng)超越行政區(qū)劃，盡快形成協(xié)調(diào)治理的綜合治理措施。

（三）京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的梯度差異導(dǎo)致三地空氣污染狀況不同。

北京，天津和河北各地區(qū)發(fā)展不平衡。隨著京津冀與北京非資本化的融合，生產(chǎn)活動(dòng)將逐步從高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)向中低梯度地區(qū)。從京津冀看，北京以第三產(chǎn)業(yè)為主，金融，批發(fā)，零售，信息傳輸計(jì)算機(jī)服務(wù)，軟件產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，已成為北京第三產(chǎn)業(yè)比例最高的行業(yè)。天津第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比例相似，石油化工、航空航天、新能源新材料及裝備制造等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的90%。河北省以第二產(chǎn)業(yè)為主，鋼鐵，黑色金屬，化工制造等產(chǎn)業(yè)為主要支柱產(chǎn)業(yè)。北京，天津和河北工業(yè)發(fā)展的不同階段導(dǎo)致三地之間存在較大的梯度差異。天津處于工業(yè)化后期，正在迅速邁向后工業(yè)化時(shí)期，河北尚處于工業(yè)化中期，由于三地之間存在著明顯的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的差距，在京津冀的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中主要是將高污染的第二產(chǎn)業(yè)向河北省遷移，導(dǎo)致河北省大氣污染重于北京天津，正如關(guān)于加強(qiáng)對2018-2019年藍(lán)天防御戰(zhàn)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督的簡報(bào)所反映的那樣，河北省與京津地區(qū)之間存在較大差距。這仍然會(huì)導(dǎo)致京津冀的空氣質(zhì)量下降。要改善空氣質(zhì)量，要特別做好區(qū)域內(nèi)的京津地區(qū)和河北省之間進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)承接和轉(zhuǎn)移過程中的產(chǎn)業(yè)升級和環(huán)保改造。

（四）京津冀地區(qū)工業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，不利于污染綜合治理。

從產(chǎn)業(yè)角度看，京津地區(qū)的同構(gòu)主要存在于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)，以及以交通運(yùn)輸和通訊等電子設(shè)備為主的高端制造業(yè)。然而，天津與河北地區(qū)、北京與河北地區(qū)主要在黑色冶金工業(yè)中具有同構(gòu)性。產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)化浪費(fèi)資源，污染環(huán)境，不利于提高污染控制設(shè)備的使用效率。因此，只有面對當(dāng)前的污染形勢，才能有效促進(jìn)行業(yè)的整合和轉(zhuǎn)型，積極改善環(huán)境。有選擇地轉(zhuǎn)移和承擔(dān)北京的疏解功能，以真正實(shí)現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

（五）行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同，空氣污染難以有效控制。

京津冀大氣污染嚴(yán)重，一方面是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以單位能耗高的工業(yè)為主。另一方面，京津冀地區(qū)的出入境門檻明顯不同，導(dǎo)致無法統(tǒng)一三地的污染排放標(biāo)準(zhǔn)。接管一批不符合北京資本功能定位但仍符合天津和河北建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，這些企業(yè)可合法生產(chǎn)和排放這兩個(gè)地區(qū)的污染物。由于大氣污染的外溢性，企業(yè)雖遷至北京周邊的津冀地區(qū)，但仍然會(huì)對北京地區(qū)的空氣質(zhì)量產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，這顯然不利于京津冀整體生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

三、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和控制空氣污染的財(cái)政和稅收政策建議

（一）加大財(cái)政支持力度，建設(shè)京津冀合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域污染治理效率。

產(chǎn)業(yè)的集聚能夠在消除三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的同時(shí)，提高環(huán)保設(shè)備的使用效率，提升污染治理效果。京津冀三地政府部門要協(xié)調(diào)配合，加大財(cái)政資金支持力度，按照不同類型的產(chǎn)業(yè)劃分產(chǎn)業(yè)園區(qū)?？梢钥紤]選擇河北省的一些有一定基礎(chǔ)的工業(yè)園區(qū)作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作園區(qū)。由京津冀三方共同規(guī)劃，共同投資，聯(lián)合建設(shè)，聯(lián)合管理，互利共贏，園區(qū)發(fā)展的重點(diǎn)可以確定為承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化。充分利用污染控制設(shè)備，注重生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的污染，提高污染控制效率，降低污染控制成本。

（二）加快產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，制定有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的稅收激勵(lì)政策，財(cái)政安全政策和利益補(bǔ)償機(jī)制。

從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級出發(fā)，加快京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，特別是污染重點(diǎn)行業(yè)管理和污染治理技術(shù)升級。大氣污染的外溢性這一特點(diǎn)決定了治理大氣污染不能局限在某個(gè)行政區(qū)劃，要從區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全盤考慮。由于河北省承接了大量的京津地區(qū)外遷的污染企業(yè)，所以在企業(yè)遷移的同時(shí)，京津地區(qū)要給予河北省一定的財(cái)政補(bǔ)償資金，用于河北省污染企業(yè)的環(huán)境保護(hù)成本。同時(shí)，要從財(cái)政、稅收、金融等方面，給予企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其進(jìn)行內(nèi)部升級改造，降低其環(huán)保成本。一是加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的稅收優(yōu)惠政策，增強(qiáng)企業(yè)轉(zhuǎn)入開發(fā)建設(shè)的吸引力；實(shí)施高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)京津冀高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模和質(zhì)量的發(fā)展。二是建立專項(xiàng)資金用于將北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北的資源補(bǔ)償和環(huán)境治理。同時(shí)，要加大財(cái)政資金支持力度，提高科研開發(fā)水平，引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。通過財(cái)政資金的橫向轉(zhuǎn)移和中央財(cái)政資金縱向轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)承接地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是要建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對河北實(shí)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，用于環(huán)境治理和基礎(chǔ)建設(shè)，并根據(jù)各省市企業(yè)在地方的能源資源占有情況，由中央政府每年支付相應(yīng)比重的財(cái)政資金，用于建設(shè)區(qū)域內(nèi)的交通設(shè)施、醫(yī)療配套設(shè)施以及社會(huì)保障等，從而增強(qiáng)后進(jìn)地區(qū)的吸引力，實(shí)現(xiàn)人才自由流動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)順利轉(zhuǎn)移，促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程。

（三）區(qū)別設(shè)置環(huán)保稅稅率，引導(dǎo)企業(yè)加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化速度，限制高耗能行業(yè)的發(fā)展。

傳統(tǒng)能源對空氣污染的貢獻(xiàn)率很高，因此加快能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是控制大氣污染的重要措施。傳統(tǒng)能源向可再生能源和新能源的轉(zhuǎn)變也是能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必然趨勢?？沙浞职l(fā)揮環(huán)保稅的稅率調(diào)節(jié)機(jī)制，對于高耗能行業(yè)執(zhí)行高稅率，而對于新能源企業(yè)執(zhí)行優(yōu)惠的低稅率，一方面可以通過稅收手段給予能源轉(zhuǎn)換企業(yè)適度的補(bǔ)償，另一方面可以倒逼傳統(tǒng)行業(yè)加快能源轉(zhuǎn)化步伐。京津冀的能源結(jié)構(gòu)主要是煤炭，煤炭燃燒是京津冀空氣污染的主要來源。有必要積極開發(fā)替代能源，降低煤燃燒對大氣的污染程度。雖然2017年京津冀地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了冬季取暖中“煤改氣”的轉(zhuǎn)變，但工業(yè)生產(chǎn)中煤炭的比例仍然很大。建議擴(kuò)大天然氣供應(yīng)，全面推進(jìn)煤改氣，提高煤炭清潔利用率；加強(qiáng)傳統(tǒng)能源的清潔利用，開發(fā)利用新能源，鼓勵(lì)利用太陽能，風(fēng)能等可再生資源。

（四）加強(qiáng)政府間合作，推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)融合，降低環(huán)境容量壓力。

在結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的過程中，京津冀產(chǎn)業(yè)必須打破行政區(qū)劃的限制，削弱三個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)的同構(gòu)性，統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)的管理，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)對接，產(chǎn)業(yè)整合，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三地應(yīng)加強(qiáng)政府間合作，合理化各職能部門的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)和生態(tài)的和諧共生，減少工業(yè)污染帶來的環(huán)境容量壓力。通過明確的分工和每個(gè)地區(qū)的定位，將北京定位為技術(shù)，研發(fā)，人才和金融中心。天津成為高新技術(shù)重點(diǎn)發(fā)展的分中心，而河北則是京津冀地區(qū)的制造業(yè)腹地。明確的分工和定位，有利于大氣污染的治理和對排污企業(yè)的有效監(jiān)管，提高污染治理效率。

（五）財(cái)稅金融政策相配合，嚴(yán)控重點(diǎn)污染企業(yè)，加大對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠補(bǔ)償力度，探索京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的生態(tài)化機(jī)制。

發(fā)揮財(cái)稅金融政策的調(diào)節(jié)作用，從源頭到過程，多措并舉，開展污染防治。對于重點(diǎn)污染企業(yè)，要加大對其環(huán)保稅征收力度，提高廢水廢氣排放標(biāo)準(zhǔn)，加大對偷排偷放惡性事件的懲治力度，全方位提高其能源使用成本，強(qiáng)化排污企業(yè)自行檢測，調(diào)動(dòng)其能源轉(zhuǎn)化的積極性。對于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，要通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)稅政策，進(jìn)行適度補(bǔ)貼，同時(shí)還可給予其優(yōu)惠的貸款政策，降低企業(yè)資金使用成本，增強(qiáng)企業(yè)的發(fā)展活力和市場競爭力。同時(shí)，環(huán)保部門要科學(xué)建立產(chǎn)業(yè)負(fù)面管理清單，嚴(yán)格防范高污染，加強(qiáng)對高耗能行業(yè)的嚴(yán)格控制，推進(jìn)以主要功能區(qū)劃分的產(chǎn)業(yè)布局，積極探索和形成受害方的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。（作者單位為中國人民銀行天津分行）