我國涉農資金統籌整合的法律困境與解決思路

張殿軍

一、我國涉農資金統籌整合的現狀

自2015年中央財經領導小組第十一次會議首次提出涉農資金統籌整合至今，已經取得了顯著的成果。在國家的整體領導與宏觀調控之下，各省市縣鄉結合自身發展的條件及限制，制定了一系列的涉農資金統籌整合機制制度，對各自的區域發展提供了強勁動力。其中具有代表性的有四川省的巴中市巴州區、云南省的普洱市瀾滄縣等。2017年，中央財政在分配財政專項扶貧資金時對涉農資金統籌整合取得成效的8個省市進行了重點撥款、獎勵。但立足于長遠發展仍然存在不少問題，例如：相關部門“各自為政”整體性不強，涉農資金使用效率低，監管不力等。

二、我國涉農資金統籌整合的法律困境

（一）濫用市場機制在農業資源中配置作用

供給側結構性改革下涉農資金使用管理體制沒能與“簡政放權”相區分，“簡政放權”下放的是經營管理權，基層的行政部門為了創收，走“脫貧”的近路，濫用行政管理權力，利用涉農資金大建形象工程、政績工程，沒有以市場為導向，發揮市場對資源配置的要求，沒有把基礎設施工程從惠民政策中剝離出來。權力得不到限制和監督自然會導致濫用。

市場機制的另一方面表現在與具體行業的契合度上。行政部門在設立涉農資金項目時往往從年度規劃和自身發展角度考慮，而忽略了具體實施領域、行業的發展基礎、發展前景與發展方向。激發市場活力的內涵是將市場處于主導地位，而不是處于支配的被動地位。濫用市場機制在配置農業資源中的主導地位，導致了項目設立后與具體行業脫節，實施難度大，阻礙原有領域、行業的發展。

（二）涉農資金賬戶管理體系不完備

涉農資金從申請到運用在具體項目耗時、費力，流通不暢，涉農資金的使用率低，影響涉農資金統籌整合的進程。周期長導致見效延緩，進而致使資金的轉化率降低，成果不明顯。受涉農資金管理的限制，束縛了各部門的主觀能動性，進一步影響整合的規模和層次。

（三）配套的相關法律法規不健全

供給側結構性改革下建立涉農資金統籌整合正處在起步上升階段，相關配套的法律法規尚不完善，在一定程度上減少了對行政主管部門的制約。也沒有一套完整的監督問責機制，致使相關問題得不到有關部門的重視，審計、監察力度不夠，涉農資金的有效運用在制度上得不到保障。沒能發揮社會監督的優勢，達不到完善鞏固涉農資金效用的目的。

三、我國涉農資金統籌整合的解決思路

（一）加強涉農資金統籌整合長效機制的頂層設計

1.制定權力清單，明晰涉農資金統籌整合主管部門的權力范圍。正確處理好市場與政府的關系，充分發揮“看得見的手”與“看不見的手”的雙重優勢，肯定市場在資源配置中的作用，充分發揮政府的作用，即如何放松規制，拓展各類市場主體自我發展的空間。做到各方主體的權名責統一。劃定行政主管部門的權力邊界，明確主管部門的權力與責任，避免問責時出現相互推諉的現象。

2.與發展限制條件相結合，制定具體明確、可行性高的項目規劃。項目規劃必須充分考慮到資金項目所實施的具體領域、行業的發展現狀與發展前景，聽取相關人員與專家的意見，制定可行性報告，做到理論聯系實際，必要時可采取座談會等形式對項目的實施、進展進行公開公示，在聽取民意的基礎上，適時適當的更改項目實施的具體內容與步驟。

（二）提高涉農資金的使用效益

精簡涉農資金的申請程序和環節。在涉農資金的縱向流動中，簡化申請的程序，減少申請環節，縮短涉農資金的申請周期，減少資金在流動過程中的損耗，確保涉農資金及時、準確的運用到具體項目中，從而提高涉農資金的使用效率。

（三）完善涉農資金統籌整合相配套的法律法規體系

現有政策法規的規定絕大部分停留在宏觀層面，缺乏具體性和可執行性，落實難度大。對此，筆者認為：首先，應建立以《憲法》為準繩，以《農業法》為基礎，以其他部門規章和文件的補充的涉農資金統籌整合的法律框架。建立起一個全方位、立體化的保障涉農資金統籌整合機制。其次，修改完善現有法律。如在《農業法》中以增加專章的形式，明確各方主體在涉農資金統籌整合的權力與義務、追責問責機制及相關處罰等。（作者單位為西北民族大學）