行政單位財務(wù)預(yù)算管理存在的問題與對策

夏云東

由于我國在行政單位財務(wù)經(jīng)費管理方面長期存在“重收不重支”的思想，部門預(yù)算管理水平較低，預(yù)算體制改革相對滯后。隨著財政預(yù)算體制改革的不斷深入與發(fā)展，行政單位部門預(yù)算管理工作也在不斷完善，但目前仍然存在預(yù)算管理粗放、隨意性強、預(yù)算支出標準不明確、預(yù)算執(zhí)行不嚴的問題， 只有建立全面預(yù)算管理制度，在預(yù)算管理過程一明確編制、執(zhí)行責(zé)任，落實預(yù)算績效評價，實施有效監(jiān)督，才能促進預(yù)算體制改革的健康發(fā)展。

隨著我國預(yù)算體改革的不斷深入，如果行政單位不改變當前部門預(yù)算管理的方式，將越來越不能達到財政預(yù)算管理的要求。為加強行政單位的預(yù)算管理，首先應(yīng)該正視當前預(yù)算管理中存在的問題，如預(yù)算管理人員意識不強、預(yù)算管理體制不健全等，之后應(yīng)該針對行政單位存在的問題提出相應(yīng)的解決措施，從而提升其預(yù)算管理水平，更好為行政單位發(fā)展服務(wù)。

一、行政單位部門預(yù)算管理目前存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識薄弱，預(yù)算管理水平不高。目前我國大部分行政單位還沒有充分認識到預(yù)算管理的重要性。從單位領(lǐng)導(dǎo)到各部門預(yù)算執(zhí)行者甚至是單位的財務(wù)管理部門，都沒有真正樹立預(yù)算管理的概念，對于各項經(jīng)費支出臨時決策的較多，還沒有形成預(yù)算思維，預(yù)算中長期規(guī)劃更是停留在“數(shù)字規(guī)劃”階段。而且目前我國行政單位的預(yù)算管理人員的業(yè)務(wù)水平普遍不高，由于行政單位人員相對較固定，預(yù)算管理員工很多是年齡較大的職工，其知識內(nèi)容仍然為過去的預(yù)算管理知識，很少進行系統(tǒng)的會計專業(yè)教育和培訓(xùn)；此外，信息技術(shù)的發(fā)展，使得預(yù)算管理也得到了大力的發(fā)展，各種新的方法和技術(shù)不斷的涌現(xiàn)，而對于單位內(nèi)部老職工而言，其學(xué)習(xí)接受新知識的能力水平有限，現(xiàn)代預(yù)算管理的業(yè)務(wù)水平普遍偏低。因此，各個單位對預(yù)算管理的不重視和財務(wù)人員素質(zhì)的原因，導(dǎo)致了行政單位的預(yù)算編制基礎(chǔ)工作不完善，對于預(yù)算編制的方法缺乏科學(xué)性，在進行預(yù)算編制工作時不能夠投入足夠的人力和物力，行政單位財政預(yù)算管理人員分配比較少，財政預(yù)算管理機構(gòu)設(shè)置比較簡單，使財政預(yù)算資金的預(yù)算管理出現(xiàn)了很多漏洞，財政資金使用很難發(fā)揮最大效用。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，零基預(yù)算難以落到實處。對于經(jīng)費的合理預(yù)算需要采用科學(xué)合理的方法，但是目前部分單位的預(yù)算編制粗放、簡單。目前以上年為基數(shù)的預(yù)算方法依舊是行政單位預(yù)算的主要方法，而各種較先進的預(yù)算方式，如零基預(yù)算和績效考核預(yù)算等預(yù)算方式?jīng)]有得到很好的推廣和使用。目前云南省提出“以深化零基預(yù)算改革為核心，打破預(yù)算固化格局”的新預(yù)算編制思路，但財政部門及各單位對零基預(yù)算的認識理解還有一個過程，目前零基預(yù)算的編方法還沒有完全落實。

（三）全口徑預(yù)算“兩極分化”的問題。目前行政單位預(yù)算管理中，全口徑預(yù)算是一個基本要求，即將財政預(yù)算收入、非稅收入、結(jié)轉(zhuǎn)綾資金以及其他收入都要納入預(yù)算管理，要求預(yù)算單位編制較全面的部門預(yù)算。但當前實行全口徑預(yù)算過程中存在“兩極分化”的問題：一方面在預(yù)算編制時缺乏規(guī)劃，未能將真正需要實施的事項納入預(yù)算管理，導(dǎo)致預(yù)算不足的問題；另一方面，對預(yù)算資金來源預(yù)計不足，對支出標準不明確，預(yù)算收入和支出都大幅超出實際收入和支出規(guī)模，據(jù)統(tǒng)計，部分行政單位的預(yù)算支出甚至超出實際支出規(guī)模的200%。

（四）部門預(yù)算執(zhí)行不嚴，缺乏有效的預(yù)算監(jiān)督和績效評價。預(yù)算編制與執(zhí)行脫節(jié)，編制和執(zhí)行“兩張皮”，預(yù)算編制時信息失真、標準數(shù)量不明確，導(dǎo)致預(yù)算可執(zhí)行性差，預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，而且大部分的行政單位缺乏預(yù)算項目結(jié)束之后的執(zhí)行情況調(diào)查，很少進行執(zhí)行情況的控制考核以及評價，對于資金的流向和使用效益、支出的超出情況等問題沒有足夠的重視。這也導(dǎo)致預(yù)算編制的正確性無法得到驗證，進而在進行下一次預(yù)算時無法進行參考和借鑒。

二、行政單位部門預(yù)算管理存在問題的原因簡析

（一）行政單位內(nèi)部職能部門對全面預(yù)算工作認識不足，參與積極性不高，認為這僅是財務(wù)部門的事情。對預(yù)算編制工作認識不足、投入不夠、配合不到位，為編制預(yù)算而編制預(yù)算，不考慮單位的具體情況和市場價格等實際因素，編出來的預(yù)算與實際嚴重脫節(jié)，財務(wù)部門“閉門造車”的現(xiàn)象仍然存在，預(yù)算編制合理性較差，影響全面預(yù)算的執(zhí)行。

（二）零基預(yù)算編制方法雖然已經(jīng)開始推行，但是實際上難以落到實處，主要因為這種編制方法的編制任務(wù)量比傳統(tǒng)的方法更大，而且其涉及的范圍更廣，大大地增加了編制人員的工作量，編制方式有待轉(zhuǎn)變，編制水平有待進一步提高。

（三）全口徑預(yù)算“兩極分化”原因：一方面，行政單位的資金來源存在多樣性，如部分行政單位存在多重管理性質(zhì)，其經(jīng)費來源于不同級次的財政部門，對于工資、公用經(jīng)費等可定額核定的經(jīng)費可實現(xiàn)準確預(yù)計，但對于工作補助等經(jīng)費需根據(jù)地方財力等不確定因素來確定，預(yù)算編制時無法確定能夠收到的工作經(jīng)費額度。另一方面，目前定額支出標準體系仍須進一步完善，行政單位在編制預(yù)算時，很多支出事項沒有明確標準，預(yù)算編制人員在編制預(yù)算支出事項時，由于擔(dān)心“無預(yù)算不支出”對單位開展工作的制約，便人為的放大了支出口徑，導(dǎo)致支出預(yù)算信息失真。

三、對行政單位部門預(yù)算管理的建議

（一）提高思想認識，組織好預(yù)算編制。部門預(yù)算涉及各單位開展來年各項工作時，經(jīng)費支出的合法性與合規(guī)性，事關(guān)各單位運轉(zhuǎn)問題，是確保各單位各項工作正常開展的有力保障，是各單位事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是加強各單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及各單位管理的各個方面，集預(yù)測與決策一體的綜合性工作，因此，各單位必須從領(lǐng)導(dǎo)層開始高度重視部門預(yù)算編報工作，切實履行預(yù)算工作的主體責(zé)任，有效組織相關(guān)人員共同完成預(yù)算編制工作，提高預(yù)算編制的準確性、真實性、合理性，夯實預(yù)算工作基礎(chǔ)。

（二）深入學(xué)習(xí)、樹立預(yù)算思維。加強對深化預(yù)算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度、建立現(xiàn)代化公共財政制度方面的學(xué)習(xí)，以預(yù)算思維來謀劃單位各項事業(yè)發(fā)展，使各項需要開展的工作有依據(jù)、有規(guī)劃，各單位領(lǐng)導(dǎo)特別是分管財務(wù)的局領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員對各項經(jīng)費開支都應(yīng)做到心中有數(shù)、心中有標準。

（三）轉(zhuǎn)變視角思考謀劃，提高預(yù)算編報的質(zhì)效。行政單位部門預(yù)算最終上報財政部門進行評審，然后形成財政收支預(yù)算草案，上報人代會審議通過后批復(fù)各部門，所以各單位在編報部門預(yù)算時應(yīng)轉(zhuǎn)變思維視角，主動站在財政部門的角度考慮問題，包括預(yù)算實施的必要性、可行性、項目要實現(xiàn)的目標、項目績效、項目受益對象、項目要達到的社會效益以及各項資金支出的依據(jù)、標準與資金使用效益。

（四）以深化支出經(jīng)濟分類改革為重點，著力細化預(yù)算編制。全面推進經(jīng)濟分類改革，繼續(xù)推進定額標準體系建設(shè)：基本支出定額標準、業(yè)務(wù)工作經(jīng)費類項目支出通用定額標準、個人勞務(wù)服務(wù)類支出預(yù)算定額標準、向社會力量購買服務(wù)支出預(yù)算定額標準。

（五）嚴格預(yù)算執(zhí)行，適當開展預(yù)算績效評價。改變預(yù)算執(zhí)行方式，嚴格按照預(yù)算批復(fù)開展預(yù)算事項，通過嚴格的的預(yù)算執(zhí)行，從而倒逼預(yù)算編制的合理性、前瞻性與科學(xué)性；并在年終選擇部分預(yù)算項目（不低于30%的評價覆蓋面）進行預(yù)算績效評價，對項目預(yù)算執(zhí)行情況進行事后評價與審視，促進預(yù)算編制與執(zhí)行水平的提高。

四、結(jié)語

綜上所述，我國行政單位的特殊地位和類型，決定了它所具有的不同的預(yù)算管理方式，也正是由于其特殊的地位導(dǎo)致其產(chǎn)生了一些不同于其他單位的預(yù)算管理問題本文通過對我國行政單位預(yù)算管理所存在的問題進行研究，進而得出解決這些問題的相應(yīng)的方法。（作者單位為云南省怒江傈僳族自治州地方稅務(wù)局）