淺談PPP模式的機遇、挑戰與對策

劉學勇

【摘要】本文主要是結合新常態的特點，分析我國PPP模式在新常態環境下所面臨的機遇與挑戰。本文先是說明當前我國對社會資本的需求較大，“一帶一路”倡議以及中央優惠政策等給PPP模式的推廣帶來一些機遇。此外，從國際保護主義抬頭、民粹主義加劇等國際挑戰以及相關法律法規不健全、評估機制不合理、誠信缺位等國內挑戰兩個方面去分析。最后，根據可能面臨的挑戰提出了政府應健全法律法規、強化契約精神、完善制度創新以及社會資本應增強風險識別意識、加強與政府合作等政策建議。

【關鍵詞】新常態；PPP模式；機遇；挑戰；對策

從進入“經濟新常態”以來，我國在經濟增長方面由原來的高速增長逐步向中高速增長過渡，并提出我國經濟發展戰略的重點是“過渡好轉換發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期”，目標旨在形成一套新常態下的經濟發展模式。PPP項目作為一種高效的融資模式進入我們的視野，為經濟的高質量發展階段注入新動力，在我國掀起了一陣PPP融資熱潮。

一、PPP模式的內涵及面臨的新機遇

PPP模式是指公共部門與私人部門的伙伴關系，是指二者通過簽訂相關合同，在基礎設施建設、公共產品、公共服務領域明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利進行。與其他三種公共產品供給模式——政府供給、私人供給、第三部門供給相比，PPP模式有如下優勢。

（一）緩解地方政府財政壓力

單純的政府供給或私人供給對于符合經濟新常態下的公共基礎設施融資來說都是一項艱巨的工程，傳統的融資模式無疑給地方財政帶來巨大的壓力，使地方政府負債累累。PPP模式下的融資模式將社會資本融入，用少量的地方財政吸引大量的社會資金參與，有助于緩解地方財政壓力，使經濟向高質量的方向發展。

（二）實現投資主體多元化，激發非公有制經濟活力

相較于傳統的私人供給，PPP模式可以打破公共領域的投資壁壘，讓更多的社會資本融入公共基礎建設領域，拓寬企業融資渠道和發展空間，激活社會存量資金，促進投資體制改革，進一步激發整個非公有制經濟活力。

（三）實現風險均攤、利益共享

傳統的政府單方投資公共基礎設施往往受制于投資期長，投資金額大等特點，這導致在開發、建設、運營、信用等方面面臨著一系列風險。PPP模式以其高效的融資模式，秉承風險控制者承擔風險的原則，將財政投資風險平均分配在政府和社會資本之間，達到風險共擔、利益共享。

二、新常態下PPP模式挑戰分析

（一）財政承受能力問題

各地方政府在推進PPP項目時，在地方財政一般公共預算支出只有10%的前提下，各項目主管部門分頭推進，在即將到達預算上限時，即使有更符合條件的項目也由于預算限制而難以開展實施。這樣的項目推進方式導致地方政府為了多做“政績”，一般公共預算虛高，這種不合理的情況在全國各地方政府的PPP項目中普遍存在。

（二）可研報告深度問題

存在項目可研報告的生成周期短，導致質量不過關，而可研報告的專家論證會也往往流于形式，在傳統的融資模式下，可以按照施工圖中的數字要求進行工程采購，而PPP模式則在可研性報告批復后就開始采用可研性報告的數據，這樣會導致設計深度不夠、建造標準不明確、超概況預算、結算爭議大等問題。此次被清理的不少PPP項目都是為了獲取更多的政府獎補金而盲目出現的，存在必要性、可行性、真實性上的缺失。

（三）建設項目管理問題

項目的管理水平是PPP項目能否取得成功的關鍵。在工程建設領域，借鑒發達國家的先進管理辦法能有效地促進我國項目管理水平的提高。但是由于人才不能專用，優秀的管理經驗不能高效地傳承，我國目前的工程建設項目中還存在著管理經驗低水平重復的特點，這些特點嚴重影響著PPP工程的項目管理進程。

三、新常態下推動PPP模式在我國發展的對策

（一）對PPP模式進行立法保護

我國缺乏專門的PPP法律，需要相應的法律來界定和保障各方利益。PPP立法要做到兩點：一是圍繞PPP立法降低，化解不確定性，讓參與者形成預期，一旦形成確定的預期，社會資本就會進入。二是解決部門之間的權力劃分、政府職能轉換問題。此外，政府應適當降低市場準入門檻，激發民間投資的熱情，并且應該盡快建立PPP操作指南和規范，加大對PPP優秀項目的宣傳力度，讓更多投資者了解PPP模式并達成共識。

（二）細化合作與風險分擔的形式

為了激發社會資本的積極性，約束地方政府的違約行為，針對不同領域，政府可選擇差別化合作方式。且PPP項目各方應公平分擔風險，合同要長期公平和動態公平，以提高效率和實現“雙贏”。

（三）重視利用專業化力量

在PPP項目中可以利用的外部專業化力量非常多，包括專家科研力量、設計力量、管理顧問、全過程審計、專業咨詢單位等。這些專業的力量能為PPP項目模式注入新鮮動力，在PPP項目實施過程中減少不必要的彎路，充分利用他們的專業度來提升整個PPP項目管理團隊的管理能力，切實地建設高質、高效、高水平的基礎設施項目，將PPP融資模式的高效性發揮出來。

四、結語

總之，我國新常態下PPP模式的發展要摒棄認識偏誤，立足改革創新政府在公共服務領域的職能轉型理念，建立PPP模式發展規范的良性環境，激發起社會資本的參與熱情，PPP模式才能持續健康的發展。

參考文獻

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