推動擁堵治理需制定科學的考核政策

郭敏

導致擁堵的主要原因

原因一：大規模的快速城市化

目前，我國處于歷史上最大規模的快速城市化階段，這是我國規劃從業者未曾遇到過的現象。規劃從業者對城市未來發展的預測，也多在摸索中進行。城市中產業、就業等的發展，是傳統規劃從業者難以預測的，因此，許多城市出現了職住嚴重失衡的現象。雖然這種現象正在逐步減少，規劃從業者也正在逐步彌補這類結構性缺陷，但因缺陷的嚴重性，所以需要更長時間來彌補。

城市的規劃和設計對交通的影響，不僅帶來了結構性缺陷問題，還導致出現了堵點亂點，如快速路互通密布，致使出入口間距較近，駕駛人難以從容的分流、合流和交織，從而導致一些節點上的擁堵；又如路線設計不合理，車道數嚴重不平衡，路段和交叉口車道數差別很大，致使駕駛人選擇和變道困難，從而導致交通擁堵。我國城市經常會出現每處節點或路段可能都滿足標準規范，但連接起來卻會形成堵點亂點。城市規劃和設計帶來的擁堵，有標準規范不適合社會發展的原因，也有從業者自身能力和經驗不足的緣故，需要逐步來改善。

原因二：交通事故、大型活動等交通事件

在一些統計里，交通事件占擁堵原因的比例超過70%。交通事件包括路邊停車等人、交通事故以及施工作業等。交通事件持續時間的長短，會直接影響擁堵的嚴重程度，因此快速發現和處理，可大幅減少擁堵的比例。此外，路網和路段的冗余性不足或者對需求預計不足，經常會使一些正常的需求變成交通擁堵的原因，如接送孩子上下學，往往會導致一片區域的擁堵。在一些技術論文里，還將大型活動或特定節假日前后的特殊出行需求歸入到交通事件里，這類交通事件不同于平時的擁堵，而是特定時間內的需求暴增，導致擁堵加劇或蔓延。因此，擁堵也如安全一樣，需要預防。

原因三：城市交通控制不合理

對于我國城市來講，交通控制不合理是導致擁堵或秩序混亂的一個重要原因。在中小城市，路網容量足以應付最高峰的流量，而大部分擁堵的產生其實是秩序混亂導致的，秩序混亂則與交通控制不合理有密切的關系。我國許多城市，對于執法應用的設施以及路面上監控設備的投資，已經超過了交通控制設施的投資，在人力分配上，也偏向于智能交通的應用，從而形成了依賴執法或似是而非的大數據來治理交通擁堵，而非采用有效的交通控制。

原因四：突發的災害性天氣

天氣的變化，尤其是災害性天氣，如暴雨、暴雪、冰雹、冰凍或大霧，會對城市交通帶來很大影響。一些脆弱的城市路網，甚至無法應對突如其來的暴雨。據媒體報道，一次中等強度的降雨（12小時內雨量為5-14.9毫米，或24小時內雨量為10-24.9毫米），曾致我國某個特大城市產生10小時的交通擁堵。如果路網很脆弱，即便是一場常見的降雨，也很容易產生交通擁堵。

城市交通擁堵往往是由上述幾個原因導致的。管理部門經常會用車速慢、排隊長來形容擁堵，但這樣的描述并不準確。擁堵的本質是所有出行方式都不可靠、不可預期。針對高峰期間形成的車速慢、排隊長的問題，如果出行時間能夠準確預測或有其他可選擇的出行方式，老百姓是可以勉強接受的，交通擁堵也就不會成為當前最迫切的治理對象。

監測擁堵需要更多樣的指標且要真實能看懂

監測擁堵的指標要真實、看得懂

人們對可靠性的要求，是形成社會運行的基本規則。如果不可靠，會形成許多經濟上或人際關系在信任上的問題，譬如貨車交貨的時間，上班打卡時間以及趕飛機火車的時間等，因擁堵導致的遲到會形成一系列的連鎖反應。

無論是否擁堵，對于交通狀況的監測都是城市交通管理的基礎工作，也是大中城市必須要做的工作。國內除了一些特大城市有足夠的人才和資金，設立專門的機構了解城市交通情況外，大部分城市還沒有或者難以系統監測城市交通情況。不過，有一些社會企業有專門的平臺對國內大部分城市的交通情況進行監測，并提供出行時間的預測，以此來提高產品的價值和可信度。譬如高德地圖、百度地圖會定期發布城市擁堵報告、節假日交通運行情況等，這幾年，滴滴也加入了這個陣營。

高德地圖、百度地圖和滴滴都不約而同的使用高峰期間擁堵延時指數來評價城市的擁堵情況，同時用各種顏色在地圖上直觀的表達出道路的擁堵程度，定期發布各大城市擁堵排名。雖然有一些專業機構對此表示質疑，但因為這樣的評價指標簡單易記，也貼近大眾需求，很快便獲得了公眾的認可，并廣泛傳播開來。可見，監測城市是否擁堵，并不需要復雜的指標，關鍵在于真實、看得懂，能讓老百姓大致估算出自己需要花費多長的出行時間，這樣的評價指標才會受歡迎。

能提供可靠且看得懂的預測，是評價指標能夠廣泛傳播的一種方法。

監測擁堵需要更多樣的指標

高峰期間擁堵延時指數雖然直觀，但只是粗略的反應了城市交通的大概情況，如果僅用這樣的監測方式，對治理城市交通擁堵是遠遠不夠的。老百姓需要可靠的預測出行時間，以便安排好出行計劃，而城市交通管理者需要了解每日交通數據變化、城市每個地點的交通運行狀況、居民流動的規律等，以便找到相關問題的原因，安排好整改計劃。因此，治理城市交通擁堵需要更多的評價指標。

現在，無論是社會企業使用的擁堵延時指數，還是一些研究機構發布的擁堵指數，都是圍繞小汽車的應用來評價的，既不能反映出城市具體區域的問題，也不能反映出特定人群遇到的擁堵問題。因此，監測擁堵的指標，不僅需要更多樣，還需能引導社會宜居、綠色出行，而非過多支持小汽車的使用。譬如應增加反映公共運輸能力和通達性的指標，督促公共交通在路線、效率、服務上進行改進，促使老百姓選擇公交出行；應增加主干道擁堵情況指標、貨運情況指標、停車情況指標等。通過監測得到的結果將會影響決策，從根本上講還會影響人力和資金的投入。

在我國這樣一個處于發展中的國家，資金并不算充足，有能力的城市應該建設一個面向老百姓、面向結果的監測平臺，這樣不僅可以避免決策錯誤，還能將有限的資金投入到必須改進的地方，從總體上節約成本，提高成效，并增加城市居民整體的福利供給。而一些沒有足夠能力的城市或一些小城市，可以考慮尋求多元化的合作，借助幾個第三方的力量逐步形成這樣的監測平臺。

監測，是一項技術性較高的工作，也是治理擁堵的起步工作。

增加供給、增強運營能力、需求管理是治堵的三大類方法

治理交通擁堵的方法大致可以分為三類：增加供給、增強運營能力、需求管理。治理擁堵是一項涉及面很廣的城市綜合治理工作，簡單的描述遠不足以說明其中的含義。

增加供給除新建和拓寬道路外 還包括梳理路網結構

增加供給是指增加新路、拓寬道路，這是政府管理部門治堵的傳統方法。但是建設新路和拓寬道路需要資金和土地，在現實中經常會遇到諸多困難。因此，大部分政府管理部門會通過轉換不同運輸方式來治堵，如建設公交專用道、在現有道路上增設軌道交通。采用這樣的方法，在具體實施上遇到的困難較少且福利覆蓋面較大，是緩堵的重要思路。

增加供給還包括對路網結構的梳理。現在我國大部分城市仍然在擴張，路網結構不合理的現象普遍存在，而一些堵點亂點極大限制了路網的整體容量。對路網中堵點亂點的治理，往往能起到事半功倍的效果，但發現堵點亂點并分析其成因是我國城市管理的弱項。許多堵點亂點的成因可能并非像表面看到的那樣簡單，以至于在實施整改措施后，不僅堵點未消除，還帶來了新問題。

增強道路運營能力 提高路網整體運行效率

由于城市發展較快，現有路網往往是根據當時的需求，在匆忙狀態下拼湊而成的，加之我國城市道路相關規范沒有及時更新，導致路網整體運行效率不高。現在，雖然城市道路相關規范有所更新，但按照規范設計的道路，仍有許多不能適應社會發展需求的情況。因此，增強道路運營能力，需要對現有路網進行優化，可通過修補的方式增大路網容量。此外，現有路網本身也需要進行經常性的評估，調整某些路段的功能，從而挖掘出更大的路網容量。

除了對現有路網進行優化外，還應對交通管理和交通控制進行優化，使用一些新技術，減輕擁堵的程度，如形成單向運行、接入管理、潮汐車道的措施。此外，提升交通控制技術的應用，也是增強運營能力的手段。

在現有投資中，較多的投入在智能交通上，而對交通控制的基本手段，如交通標志、標線、信號等的投入非常有限。尤其在能力建設上，如管理團隊和外包力量，不注重交通控制的專業性。現在更關注的是交通控制措施是否符合規范，其實，符合規范只是進入了專業門檻，并不能解決問題。因此，經常會出現一些交通控制措施符合規范但不專業，實施效果不好，加劇交通秩序混亂。相關管理部門只能通過增加抓拍設備執法，以控制交通秩序，而駕駛人為了躲避抓拍又異常行駛，忽快忽慢，或者在沒有抓拍的地方隨意變道。這一切形成了惡性循環。

交通控制措施應結合人的特性和需求來設置。經常出現違法的區域，就意味著該區域需求旺盛，如果一味通過執法來處理，不僅不會阻止需求，還會使問題變的分散或隱蔽。駕駛人的大部分需求，應該被正確的引導和合理的控制，規則只有被理解、接受并尊重才會起到最佳效果，而非全部采用強制手段來執行。

此外，對于交通事件的管理也是我國城市管理的弱項。許多城市發現遲，處理慢，致使交通事件耗費了大部分的道路資源，使擁堵擴大。高效的交通管理要基于優秀的監測能力和快速處置的流程。如果不著邊際的隨意應用新科技，不改善處置流程和交通控制措施，交通事件不僅會耗費道路資源，還會占據老百姓大量時間。

需求管理 抑制小汽車出行和土地使用管理

需求管理，與其抑制小汽車出行，不如提高其他出行方式的性價比。如通過提高公共運輸的通行效率，使乘坐公交車的時間少于開車出行的時間；還可以通過提高個體定制化出行的成本，鼓勵公眾選擇公共交通出行；或者通過收取擁堵費、減少小汽車車道數讓給公交車輛行駛等方式來改變公眾出行方式。上述方法主要是通過時間、金錢的杠桿來改變人們的選擇，其實還有其他的需求管理方法，如鼓勵員工在家辦公或錯時上下班的方法等。需求管理的手段是減少出行需求，或者使需求分散、遷移。

土地使用管理則涉及城市整體管理，也面臨更多更復雜的局面。利用稅收政策、公共交通引導開發、土地政策等，搬遷一些機構和企業，減少城市中心的擁堵。

世界上有許多城市采用了各種各樣的方法來治理擁堵，有成功的，也有失敗的，有的甚至還帶來了更大的問題，使城市競爭力下降。因此，有方法并不是關鍵，關鍵在于結果。治堵要結合本地實際，因地制宜的逐步緩解擁堵。

科學考核城市治堵工作應區分考核對象、采用真實可靠的監測方法

對城市治堵工作進行監督和考核是一項符合我國國情的公共政策，可以督促政府改善城市交通情況，但考核的方式方法很重要。

應區分考核對象

在我國，擁堵現象在許多城市都有發生，但從兩千萬以上人口的巨型城市，到幾百萬，甚至到幾萬的小城鎮，其原因卻各有不同。因此，考核政策的組成要素相差很大，甚至會很不一樣。譬如在一線城市，軌道交通承擔主要通勤流量，擁堵通常會出現在地鐵口。因此，考核的重點無疑是公共交通的方便、準時和舒適性。而對于一些人口在二三十萬的城市，乘坐公共交通出行的客流量很少，人們通常使用自己的交通工具上下班。在這種情況下，如果還把維持公交交通的方便、準時作為考核項目，不僅會使城市背上極大的財政負擔，還會在整體上減少居民在教育或醫療上的福利。

此外，因氣候和地形的差異，各個城市的出行方式也存在很大差別。譬如，平原地區的中小城市，適合選擇騎自行車、電動自行車出行，而在山區城市，大部分居民更愿意乘坐公交。適合這個地區交通發展的政策，可能會成為另外一個地區交通擁堵的原因。因此，城市治堵考核政策需要明確和區分考核對象，才能制定科學的考核政策。

應有真實可靠的監測方法

近幾年，一些社會企業發布的城市擁堵排名，讓許多城市倍感壓力，尤其被排名第一擁堵的城市，城市政府部門都不約而同的立即投入資源去改變擁堵情況。雖然這些擁堵排名榜也遭到詬病，但因這些地圖軟件對交通情況的監測能力已被老百姓接受并信任，其形成的擁堵排名自然也對政府部門形成了壓力。

考核城市治堵工作，考核者應具備真實可信的監測能力，并要做到公平和公開，而考核者本身是誰并不重要。城市是否擁堵，考核者要有能力去發現，城市擁堵情況是否得到改善，也需要用監測結果來證明。而政府部門日常的報表或報告文章反映不了這些，也無法形成真正有效的壓力。治堵考核工作，不能以文書，譬如匯報材料或規劃設計文本來反映，而是要用真實可靠的監測結果來反映，否則就會變成文書大賽。

要有所為 有所不為

有所為，要為老百姓而為。城市治堵考核，既要面向老百姓的獲得感，要面向結果，也要面向產業發展。

公共政策的問題，通常也是資源和利益如何合理分配的問題。像治堵這樣的公共政策，因其撬動的社會資源之廣，已使其變為涉及民生的社會、經濟政策。因此，城市治堵考核政策，首先要能起到促進社會公平、提升社會文明和可持續發展的作用；其次，城市治堵考核政策應該從治堵產業提升、優化來制定。最后，城市治堵考核政策要能夠推動城府部門形成有效的信息傳遞機制、協調機制、資金分配機制、人員考核機制等，改善流程和信息傳遞。

有所不為，是考核者有所不為。治堵考核政策是一項包含技術要求的公共政策，本質仍是公共政策。因此，制定者、考核者的定位也不會是專家學者，無論誰在這項工作中，其定位都應是帶有行政職能的技術工作人員。作為專家學者，要么選擇做考核者，推動社會進步，要么選擇做政策的執行者或第三方，推動技術進步和產業提升。兩者身份不可兼具，否則會損害城市治堵考核政策的公平性和可信度。考核城市治堵工作也需要貫徹這句話：要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。

鏈接：公安部推進治理擁堵等城市交通難題

近年來，我國城市道路基礎設施，公共交通、交通管理水平有顯著地提高，但以城鎮化、機動化的快速發展提出的新要求、新挑戰下，兩者相比還存在著許多不適應、不平衡、不充分的問題，按照中國城市工作會議要求，全國公安交通管理部門勇于擔當、主動作為、積極研究新文化新時代的交通管理工作。

2016年11月，公安部在上海召開了全國公安交通管理工作會議，提出了“公路安全”與“城市暢通”并重的戰略舉措：要求依法科學共治城市交通。2017年4月公安部在深圳召開了全國城市道路交通管理工作現場會，推廣深圳等城市的交通管理經驗做法。

在這之后，公安部在南寧、濟南召開城市秩序整治交通現場工作會，以禮讓斑馬線、電動自行車為突破口和切入點，梯次推進、穩重整治、常態治理各種嚴重交通違法。總體上講，各個大城市交通秩序有所和緩，通行日道路交通高峰擁堵程度相比去年同期有所緩解。

為了提升城市交通綜合治理水平，2017年8月，公安部、中央文明辦、住房和城鄉建設部、交通運輸部聯合印發了《城市道路交通文明暢通提升行動計劃（2017-2020）》，在全國開展城市交通文明暢通提升行動計劃，推動各城市試點，可以說這為十三五期間城市交通管理工作作出了戰略安排，具有重要意義。

深圳會議以來，各級公安交通管理部門，勇于探索、敢于創新、專于實踐，積極應用交通工程、智能交通、物聯網、大數據、“互聯網+”等先進技術不斷創造城市交通治理新經驗。

兩年來全國交通管理同行在城市交通方面也探索出了一些成果，比如行人闖紅燈、違法鳴笛抓拍以及一些二次識別的技術與運用。廣州的鷹眼，重慶的獵鷹，這些技術為重點車輛的監管起到了非常好的效果。上海、濟南、南昌等城市采取人臉識別技術，查處非機動車和行人的交通違法。

這兩年公安部交管局部署全國公安交通管理部門，特別是城市交管部門開展了“兩化”工作，對交通信號燈配時、交通標志標線的設置進行了全面排查。

各城市交警發揚工匠精神，運用先進的管理理念和交通工程技術，全面優化城市區域路段，路口交通組織，努力把空間布全，把時間分配到最優，把每一個路口，每一條道路的通行潛力發揮到最大。