盤活土地資源 試行農村土地承包經營權抵押貸款

黃麗萍 李進

摘 要：農村土地承包經營權抵押貸款的試行，為農業(yè)經營主體提供了新的融資方式，解決了資金困難的問題，對壯大新型農業(yè)經營主體發(fā)揮了重要作用。但在實際的試點工作中還存在著諸多問題，需要從提供政策支持、加強部門合作、加強風險防控、創(chuàng)新信貸設置等方面入手，真正為農業(yè)經濟發(fā)展注入新的活力。

關鍵詞：農村土地；經營權；抵押貸款

中圖分類號：F32 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.005

文章編號：1009-6922（2018）03-25-06

樂山市農業(yè)大縣井研縣，土地資源特別豐富。然而“腳下有地，手里沒錢”，融資困難是井研農村經濟發(fā)展的瓶頸。2015年底，井研縣經全國人大常委會授權，開展了農村承包土地經營權抵押貸款試點工作，目的是解決農村融資難的問題，以此推進農村土地規(guī)模經營進程，激活土地潛能，促進現(xiàn)代農業(yè)和農村經濟的發(fā)展。

一、井研縣農村土地承包經營權抵押貸款試點工作的基本情況

樂山市井研縣下轄27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，199個行政村，農業(yè)人口316612人，耕地面積605187畝，人均承包地1.9畝。至2016年底，全縣共流轉土地12.02萬畝；專業(yè)合作社332個，家庭農場204個；國家級農業(yè)龍頭企業(yè)2家，省級農業(yè)龍頭企業(yè)4家，市級農業(yè)龍頭企業(yè)20家。目前累計已發(fā)放農村承包土地的經營權抵押貸款186筆，貸款金額2.33億元，涉及流轉土地3.45萬畝，撬動社會投資3.5億元。

（一）試點工作的基本做法

1.建立機構，強化配合。井研縣成立了試點工作專項領導小組，縣財政局、融資辦等24個單位為成員單位，明確各自職責，落實試點任務，形成了政府主導、人民銀行推動、多方參與的工作格局。

2.明確任務，落實責任。堅持“依法有序、自主自愿、穩(wěn)妥推進、風險可控”的原則，把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農民土地權益作為試點工作的根本出發(fā)點和落腳點，結合縣域實際，深入調查研究，廣泛征求意見。在多次討論和修改、完善后，經樂山市全面深化改革領導小組同意，出臺了《井研縣農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作實施方案》和《抵押貸款管理辦法》《經營權價值評估實施辦法》《經營權抵押登記處置實施辦法》《風險補償基金管理辦法》《財政貼息管理辦法》五個配套辦法。明確了試點工作任務、相關部門職責和工作路徑。

3.搭建平臺，滿足資金需求。一是完善了評估機制。井研縣農村承包土地的經營權確權頒證、價值評估、抵押登記、流轉交易由縣惠農服務中心負責，并在前期土地流轉收益保證貸款試點的基礎上，修訂完善了《經營權價值評估實施辦法》，為井研縣承包土地經營權的價值評估搭建了平臺。二是擴大了金融機構參與面。在前期開展的農村土地流轉收益保證貸款農行、郵儲銀行、城商行、農村信用社4家試點金融機構的基礎上，增加了工行和農發(fā)行。同時指導試點金融機構制定了《貸款業(yè)務操作辦法》，設計了“金土地”“土地流金”等信貸品種，從貸款期限、貸款額度、貸款利率等方面進行了創(chuàng)新，充分滿足農戶、新型農業(yè)經營主體的資金需求。

4.加大投入，控制風險。一是擴大風險補償基金規(guī)模，實現(xiàn)資金全覆蓋。借鑒農村土地流轉收益保證貸款“井研模式”的經驗，設立首期農村承包土地的經營權抵押貸款風險補償基金2000萬元，試點金融機構在抵押物處置和保險賠償后不足以彌補貸款本息損失時，不足部分由試點金融機構自行承擔50%，其余50%由風險補償基金予以補償。二是實行財政貼息支持。政府對符合條件的借款人按照中國人民銀行同期同檔次貸款基準利率的50%進行貼息，降低借款人融資成本，讓農戶和新型農業(yè)經營主體享受更多實惠。三是強化保險保障。制定了《井研縣農村承包土地的經營權抵押貸款農業(yè)保險及保證保險管理辦法》，鼓勵保險公司參與試點工作，為借款人融資增信，完善風險分擔機制。

（二）試點工作取得的初步成效

1.緩解了農村融資困難。在現(xiàn)行經濟壓力的情況下，貸款難、融資難已成為實體經濟最為頭痛而又不得不解決的重要問題，以承包土地的經營權作為抵押貸款的試行為農戶、農村新型經營主體的融資困難得到了有效解決。在井研縣開展的試點過程中，186筆貸款中有76筆為水產養(yǎng)殖方面的貸款，其中有69戶水產養(yǎng)殖戶拿到貸款資金后與井研縣金塔飼料公司合作，將貸款資金直接交與金塔飼料公司購買飼料，金塔飼料公司給出低于市場價20%的優(yōu)惠。這樣使得水產養(yǎng)殖戶一舉兩得，有效緩解了資金壓力的難題，同時也降低了養(yǎng)殖成本，使利益得到最大化，保證了產業(yè)的順利運營。

2.簡化了貸款流程。在井研縣農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作中，銀行與企業(yè)、業(yè)主之間直接發(fā)生信貸關系，簡化了擔保程序，大大解決了無人擔保、不愿擔保等困難問題，使手續(xù)更簡便，放款更及時。貸款程序為：申請人向金融機構提交貸款申請→金融機構確定是否發(fā)放貸款→借款人或金融機構提交評估申請→縣惠農服務中心組織專家評估并出具評估報告→金融機構依據評估報告確定貸款金額→金融機構提交土地流轉備案申請→縣惠農服務中心對該宗土地備案并出具備案通知→金融機構發(fā)放貸款。借款人若能按期還貸，金融機構出具還款證明，借款人向惠農服務中心提交解除土地備案申請，縣惠農服務中心撤銷土地備案；若借款人無力償還貸款，則由金融機構委托縣惠農服務中心對貸款人抵押擔保物進行公開拍賣，拍賣所得收益按比例償還金融機構所貸款項。

3.促進了農村產業(yè)發(fā)展。一方面，農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作對于土地的合理流轉、土地集中使用和土地的適度規(guī)模經營，特別是中小型業(yè)主的土地適度規(guī)模經營起到了很好的拉動作用。井研縣農村土地的承包經營權抵押貸款試行后，土地流轉面積增加了2.37萬畝，增長率達19.7%，對土地的集中使用和土地的適度規(guī)模經營起到了較大地推動作用。同時，在井研縣以中小型為主的土地流轉經營規(guī)模中（全縣200畝以下的業(yè)主數為1376個，占總數的95.3%），土地承包經營權抵押貸款的試行為中小型業(yè)主的發(fā)展創(chuàng)造了活力，提供了條件支撐。另一方面，對于拋荒耕地的重新開發(fā)和利用起到了推動作用，保護了農村農業(yè)用地，提高了土地利用率。在涉及到的因承包土地的經營權抵押貸款而流轉的3.45萬畝的土地中，重新開發(fā)已放棄使用或拋荒的土地近1萬畝，約占29%。拋荒地的重新使用，合理、有效地利用國家土地資源，既積極響應了我國目前整合土地資源，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的決策部署，又為農民創(chuàng)造了經濟收入，促進了農村產業(yè)經濟的發(fā)展。另外，以承包土地的經營權抵押貸款的方式改變了過去單一的信貸模式，獲得資金的途徑變得更加廣泛，更多的業(yè)主、更多的資金被吸引到農村中來，加快了農村經濟形式多樣化的發(fā)展。井研縣原有專業(yè)合作社311個，家庭農場183個，試點工作出臺之后，新增農民專業(yè)合社21個，家庭農場22個，增長率為總數的8.7%；擴建家庭農場49個，擴建率占家庭農場總數的26.8%。

二、井研縣農村土地承包經營權抵押貸款試點工作存在的問題

（一）農村土地承包經營權的流轉市場不健全

1.承包土地的經營權流轉機制不健全。目前，井研縣承包土地的經營權流轉機制尚不完善，沒有專業(yè)的流轉機構和統(tǒng)一的規(guī)劃，對流轉土地的審查也沒有統(tǒng)一的標準。井研縣對土地流轉面積30畝及以上100畝以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織審查；100畝及以上500畝以下的，由縣農業(yè)局組織審查；500畝及以上的，經縣農業(yè)局初審后，報縣政府組織審查；而對于30畝以下的的土地流轉審查只需由村委會組織審查，然后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心做登記。因此，對于流轉土地在30畝以下的便處于一種相對自發(fā)、分散的狀態(tài)。調查發(fā)現(xiàn)，井研縣流轉土地在30畝以下的80%以上都是在自己親戚、朋友或熟人之間私下協(xié)商，經村級單位同意后進行流轉。這樣不僅容易造成當事雙方的土地產權糾紛，還容易造成一些人投機倒把，以較低的價格獲得承包土地的經營權，待政府統(tǒng)一規(guī)劃時坐地起價，影響政府的整體規(guī)劃和農業(yè)經濟的正常發(fā)展。

2.承包土地的經營權抵押機制不健全。在井研縣的試點工作中，金融機構主要是委托縣惠農服務中心處理無力償還貸款的經營權抵押問題。隨著承包土地經營權抵押融資規(guī)模的不斷擴大，再加上農業(yè)固有的周期性長、可能面臨自然風險等特點，一旦出現(xiàn)貸款無法償還且金額較大的情況，如何處置土地承包經營權以及如何有效實現(xiàn)土地承包經營權的抵押面臨著相當大的困難。而惠農服務中心在處理的過程中處于一個什么樣的地位？是否能夠全權處理？處理結果是否合法有效？如果在相關機構、部門干預的情況下能否公正、公平地處理？目前尚無定論。

（二）農村土地承包經營權的價值評估機制仍需完善

1.無專業(yè)的評估機構。農村承包土地的經營權價值是金融機構授信貸款額度的基礎，但目前井研縣尚無專業(yè)的承包土地經營權價值評估機構。井研縣主要是由惠農服務中心負責對承包土地的經營權價值進行評估，專業(yè)資質的評估人員相對比較缺乏，評估的權威性不夠，對承包土地的經營權價值判定比較模糊，直接影響了金融機構對貸款額度的確定。因此，怎樣建立高效、優(yōu)質的評估團隊，如何準確評估承包土地經營權的價值，將是在實踐中比較突出的難題。

2.無規(guī)范的評估細則。在已發(fā)放的186筆貸款中，以土地收益性保證作為價值評估抵押貸款的為95筆，占總貸款數的51%；主要以承包土地的經營權作為價值評估貸款的為39筆，占比20.9%；以承包土地的經營權為輔的評估方式抵押貸款的有28筆，占15%；而完全以承包土地的經營權方式抵押貸款的只有24筆，占12.9%。可以看出，井研縣目前評估承包土地經營權價值主要是根據土地流轉后收益的多少或者業(yè)主本身擁有的產業(yè)價值的多少來判斷。同時，對于承包土地上的附屬物、固定資產以及承包地的自然條件、區(qū)域位置是否納入經營權的價值評估也沒有作出明確的規(guī)定，有可能導致農戶認為評估過低而放棄抵押貸款或金融機構覺得評估過高而拒絕貸款。

（三）貸款設置不夠合理

1.貸款周期較短。在“租金”一年一繳的情況下，土地經營權難以穩(wěn)定，再加上農業(yè)生產具有前期投入大、回報慢等特點，部分農產品從投入到收益需要較長的周期。而金融機構一般是從客戶的還款意識和資金滾動使用方面進行考慮，設置的貸款期限往往較短。在申請的186筆貸款中，放貸期限最長的為3年，且只有17筆，占比9.1%；貸款期限為2年的有57筆，占30.6%；貸款期限為1年的有112筆，占總數的60.2%。貸款周期的時間較短導致農戶的還款壓力非常大。

2.創(chuàng)新型信貸產品不多。目前各家金融機構對承包土地的經營權抵押信貸產品缺乏系統(tǒng)開發(fā)設計，金融機構在信貸審批流程、貸款規(guī)模、利率定價、貸款期限等環(huán)節(jié)沿用了普通“三農”信貸產品模式，創(chuàng)新性的信貸產品不多，難以滿足現(xiàn)代農業(yè)的融資需求。在試點工作過程中，金融機構雖然增加了“金土地”“土地流金”等信貸產品，但辦理新型信貸產品的金融機構開展不夠廣泛，針對的群體也比較單一。根據農戶、農村新型經營主體、合作社等情況的不同，信貸產品還不能做到因人而異，對于滿足農戶、農村新型經營主體的需求還存在一定的距離。

3.貸款利率較高。按照《井研縣承包土地的經營權抵押貸款試點工作實施方案》，承包土地經營權抵押貸款的利率原則上不超過人民銀行同期同檔次基準利率的1.3倍，而在執(zhí)行過程中，各參與銀行的貸款利率都上調到了同期同檔次基準利率的1.5倍，政府的貼息實際上也只是補貼了上調的1.3倍—1.5倍之間的部分。以2017年5月份央行公布的基準利率，農戶貸款金額100000元，貸款期限3年為例，如果以央行公布的基準利率貸款，那么利息為：100000（本金）×4.75%（央行基準利率）×3（年限）=14250元；如果以承包土地經營權抵押貸款，其利息為：100000（本金）×4.75%×1.5（抵押貸款利率）×3（年限）=21375元；政府貼息金額為：100000（本金）×4.75%×（1.5-1.3）×3（年限）=2850元。所以實際上農戶以土地承包經營權抵押貸款100000元，3年期的利息為：21375元？-2850元=18525元，該利息的金額高出了基準利率30%的利息金額。由此看來，以土地承包經營權抵押貸款的利率相對偏高，并沒有從根本上真正減輕業(yè)主的貸款壓力，與目前井研縣正在實施的財政貼息小額信貸相比不具備優(yōu)勢，使部分業(yè)主特別是部分中小型業(yè)主改變原有的以土地承包的經營權抵押貸款的計劃，轉而申請財政貼息小額信貸。

4.貸款款項用途無法監(jiān)管。目前，對于貸款款項用途的監(jiān)管沒有明確是縣惠農服務中心還是金融機構，由于惠農服務中心和銀行各自立場的不同，因此在監(jiān)管的過程中存在相應的漏洞。據調查發(fā)現(xiàn)，在186筆貸款中有近20%的資金改變了貸款用途，投放到了其他行業(yè)領域，沒有起到發(fā)展農業(yè)生產的作用。

5.信貸金融機構參與度不高。一是部分金融機構重視程度不夠，認識不到位。目前井研縣參與試點工作的金融機構有農業(yè)銀行、郵儲銀行、城市商業(yè)銀行、農村信用社、工商銀行和農業(yè)發(fā)展銀行6家銀行，但發(fā)放貸款的金融機構開展情況極不平衡，如農村信用社發(fā)放貸款最多，累計達到7324萬元，占累計發(fā)放貸款的36.02%；而農業(yè)銀行累計發(fā)放貸款為1905萬元，只占累計發(fā)放貸款的9.37%。二是個別金融機構受限于上級銀行管理制度，農村土地的承包經營權抵押貸款必須經過上級銀行的授權才能開展，在貸款期限、貸款額度等方面不能自行決定。如農村信用社按照省聯(lián)社的規(guī)定，土地經營權價值抵押率只有40%左右，單筆貸款額度無法滿足需求時，借款人只能用其他資產作為抵押。除此之外，還有一些大型的金融機構如保險公司等，持觀望的態(tài)度，沒有參與其中，無法與銀行形成多邊合作效應為農戶、新型農業(yè)經營主體的發(fā)展提供多重保障，影響信貸規(guī)模的可持續(xù)增長。

（四）風險防控措施相對薄弱

1.抵押貸款風險分擔機制不完善。井研縣的試點工作采取的是土地經營權直接抵押貸款的方式進行，沒有采用擔保、保險以及第三方風險的分擔機制，雖然是簡化了貸款手續(xù)，方便了貸款，但從另一個方面來說也增大了風險系數，一旦出現(xiàn)無法歸還貸款且承包土地的經營權價值評估低于貸款金額時，銀行將承擔巨大的壓力。

2.土地經營權再流轉難度大。一旦出現(xiàn)風險，采取處置的方式主要有通過協(xié)議、拍賣、競價等形式轉讓承包土地的經營權，由接手的下家履行還貸義務。然而由于井研縣的流轉、抵押市場尚不完善，土地流轉信息體系還沒有建立起來，土地流轉雙方信息有效對接機制也未形成，承包土地經營權缺乏再流轉平臺，再加上土地經營權市場價值認同不一，不能得到有效的評估，所以金融機構難以找到接手的下家，土地再次流轉的難度非常大。

3.政府風險防控資金非常有限。雖然政府采取了風險補償金政策加強風險防控，但單靠政府投入的資金非常有限。井研縣政府投入的風險防控基金為2000萬元，但是如果出現(xiàn)多筆貸款風險，涉及信貸資金超過1000萬元時，政府風險補償金的壓力就會很大，金融機構的利益、承包戶的利益如何能得到保障將是非常困難的事情，風險防控仍然是很薄弱的環(huán)節(jié)。

（五）農村土地承包經營權的抵押信貸需求不足

一是受傳統(tǒng)思想的影響，目前井研縣農戶和新型農業(yè)經營主體對于自身的發(fā)展持比較謹慎的態(tài)度，在不到萬不得已的情況下，一般不會盲目地擴大規(guī)模，因此對于資金的需求量不是很大。到目前為止，申請過貸款的農戶、專業(yè)合作社、農業(yè)企業(yè)等只有213戶，占比不到38%。二是金融機構和政府相關部門沒有形成共享機制，對于全縣的家庭農場、專業(yè)合作社、種養(yǎng)殖大戶情況掌握不全面，且部分金融機構在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有網點，而大部分農戶和新型農業(yè)經營主體都處在農村，無法及時了解其資金需求，同時農戶和新型農業(yè)經營主體也無法全面了解金融機構的信貸產品。三是政府貼息政策規(guī)定承包土地面積必須達到50畝以上且經營權流轉合同經營期限達2年及以上。截止到2017年5月，申請貼息的共有67戶，最終通過審核的有50戶，仍然有25%的農戶無法享受貼息。較高的貼息“門坎”讓很多農戶和新型農業(yè)經營主體貸款的條件不夠，無法享受貼息政策而放棄貸款。

三、井研縣農村土地承包經營權抵押貸款試點工作的對策建議

（一）健全法律制度，提供政策支持

建議對現(xiàn)行的《土地承包法》《物權法》等進行修訂，以法律的形式提供制度保障，給承包土地的經營權抵押一個 “正式”的身份和保護、處理的依據；賦予農民更加完整、有保障的承包土地的經營權，明確農村土地抵押范圍，最大限度地拓展農民承包經營權的內涵和外延，確保農民土地承包權益的具體化、法制化。

（二）加強部門合作，明確各方責任

1.各部門之間要相互配合。承包土地的經營權抵押貸款試點工作是一項系統(tǒng)工程，需要政府充分履行主體責任，人民銀行發(fā)揮牽頭推動作用，政府各相關部門和金融機構要密切配合，形成信息共享機制，落實好各自職責任務，形成工作合力。

2.各試點工作之間要相互配合。承包土地經營權的抵押貸款試點工作作為農村改革的一個環(huán)節(jié)，不是孤立性工作，必須與其他改革試點工作相互配合、彼此銜接才能最大程度發(fā)揮效益。比如將農村承包土地的經營權與農戶、農村新型經營主體評級授信相結合，與扶貧再貸款相結合，與主導增收產業(yè)相結合，與農業(yè)擔保公司組合擔保相結合，真正實現(xiàn)農民增收、農業(yè)增效和農村發(fā)展。

（三）完善相應機制，加強風險防控

1.建立完善的土地經營權價值評估體系。一是設立專業(yè)的評估機構。由有資質、權威的土地評估機構對承包土地經營權進行科學、準確地評估，堅持土地價值評估的中立性、正向性，減少對其它機構、部門的依賴，提升評估的可靠性。二是完善規(guī)范的評估細則。制定出科學的評估標準，除收益性價值外，還應充分考慮地面附屬物、土地所在區(qū)位、種養(yǎng)殖品種、生活保障等多重因素，合理確定抵押物的價值，使得承包土地經營權的抵押公正合理。

2.健全農村土地承包經營權流轉市場。一是完善登記制度。承包土地經營權的明晰化是抵押融資的重要前提，因此，要進一步加快推進農村土地承包經營權確權登記工作，頒發(fā)確權證書，為土地經營權抵押貸款創(chuàng)造基礎條件。二是設置交易機構。積極推動農村產權交易平臺建設，設置專門的產權交易場所，形成信息收集、信息發(fā)布、土地流轉、價格指導、抵押融資、抵押物處置于一體的專業(yè)化服務機構。在工作中堅持做到“四有”，即政策有人解釋、程序有人指導、方案有人提供、問題有人處理，以良好的服務態(tài)度爭取社會效應，獲得廣泛的支持，推動工作扎實有序地開展。

3.合理控制貸款利率，創(chuàng)新還款激勵方式。貸款利率的高低是直接影響農戶是否愿意參與經營權抵押貸款的重要因素。因此，首先要控制貸款利率，要求試點金融機構按照《試點工作實施方案》規(guī)定，合理設置貸款利率，把貸款利率控制在規(guī)定的范圍之類。二是要降低貸款利率，鼓勵引導參與試點的金融機構適度降低貸款利率，對利率設置相對較低的試點機構給予更多的再貸款資金、增加信貸指標等金融政策的支持。三是以貼息的方式進行激勵。政府應加大財政支撐，給予農戶更多的貸款利息補貼，對能夠充分利用貸款來發(fā)展農業(yè)產業(yè)并且在規(guī)定時間內還清或分批次還清貸款的農戶，進行全額貼息或部分貼息，以最大的力度將農戶吸引進來，加快現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。

4.完善農業(yè)保險體系，增強抵御風險能力。設立專門的農業(yè)保險基金，將商業(yè)化保險引入試點工作，建立起相應的農產品保險體系，擴大農業(yè)保險的覆蓋面，降低農業(yè)生產經營風險，分擔政府、銀行的風險壓力，消除銀行“不敢貸”或不愿多貸的后顧之憂，使貸款規(guī)模能夠持續(xù)增長。

（四）創(chuàng)新信貸設置，增加信貸規(guī)模

1.延長信貸時間。銀行應根據農業(yè)前期投入大、見效慢的特點制定中長時間的貸款政策，或者根據農戶的信用程度和前期還款情況，延長貸款時間，使農戶有時間能夠讓資金回籠，減輕貸款農戶的還貸壓力。

2.放寬信貸范圍。銀行要適度放開自身設定的貸款底線標準，不應將貸款范圍始終設定在收益性保障較強的農戶業(yè)主身上，不應完全以銀行自身利益最大化為目標，要多為中小型農戶業(yè)主爭取貸款資金，由點及面，從而達到全面發(fā)展農村經濟的目的。

3.加強對貸款用途的監(jiān)管。設置專門的貸款資金使用監(jiān)管機構，即時了解貸款農戶、農村新型經營主體等資金使用的真實情況。對貸款資金的使用與合同中明確的用途不一致的情況，可采用凍結資金或將其錄入銀行征信不良記錄的方法嚴格控制，保證真正需要資金的農戶能夠貸到款、多貸款。

（五）做好宣傳總結，轉變貸款思維

運用廣播電視、板報畫廊、宣傳單、咨詢臺等多種途徑和方式，向村民、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等進行廣泛宣傳農村承包土地的經營權抵押貸款的優(yōu)點，轉變農戶慣性貸款思維，逐漸接受更優(yōu)惠的貸款方式。在試點制度設計和具體實踐過程中，要及時、充分聽取農民群眾的意見建議，準確掌握試點推進情況，不斷總結完善經驗，力爭井研農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作在“井研模式”的基礎上取得新的突破，為全縣農業(yè)經濟發(fā)展注入新的活力。

責任編輯：康 璇