國家治理視域下的協(xié)商民主探究

摘 要：國家治理是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的客觀要求，也是國家在新時期發(fā)展民主政治的戰(zhàn)略選擇。協(xié)商民主與國家治理對價值目標(biāo)的追求具有高度的契合性，所以通過推進(jìn)協(xié)商民主來實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是有效路徑選擇之一，對于協(xié)商民主發(fā)展過程中存在的問題，以健全立法、完善機制、提高協(xié)商參與者的能力和創(chuàng)新協(xié)商方式等措施逐步加以解決，從而促進(jìn)協(xié)商民主的進(jìn)一步完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國家治理；協(xié)商民主；健全發(fā)展

中圖分類號：D66 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.017

文章編號：1009-6922（2018）02-82-05

一、當(dāng)前社會發(fā)展變化的現(xiàn)實要求國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化

改革開放四十年來，我國的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，并導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了調(diào)整，社會利益關(guān)系也隨之調(diào)整與變化。這些現(xiàn)象突出表現(xiàn)在了國家與公民之間、公民與公民之間、公民與社會之間、國家與社會之間，不同主體之間的利益關(guān)系出現(xiàn)了前所未有的新情況。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，迫切要求探索和建立新的社會治理模式。

（一）國家與公民之間凸顯對個人利益的尊重和關(guān)注

在改革開放之前，國家是利益的掌握者，公民的個人利益由國家進(jìn)行分配，從國家和集體再到個人，因此保持了利益內(nèi)容與形式的統(tǒng)一。改革開放以后，公民有了自己獲得利益的空間，從而使公民越來越關(guān)注自身發(fā)展。個人利益、集體利益、國家利益有了明顯區(qū)分，公民的各項權(quán)利得到日益充分的保障，在“人民國家”這一概念的基礎(chǔ)上又拓展出“公民社會”的觀念。尊重個人發(fā)展，尊重公民個人權(quán)利，成為我國社會管理的一個重要部分。

（二）公民與公民之間的利益關(guān)系以“利益與權(quán)責(zé)”為主導(dǎo)模式

由于現(xiàn)代社會中公民的高度流動性，把公民之間由原來的熟人社會轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的陌生人社會，這就使契約關(guān)系越來越重要，單靠感情和信任不能適應(yīng)陌生人之間的關(guān)系，“利益和權(quán)責(zé)”必然成為公民之間利益關(guān)系的客觀選擇和發(fā)展趨勢。

（三）“群體利益”代替“集體利益”成為社會與公民之間的主要利益關(guān)系

改革開放以前，公民個人尋求身份歸屬和價值認(rèn)同只能通過單位集體在社會層面來取得，社會則通過單位集體的形式將單個的公民統(tǒng)合在一起。如今，公民個人成為最重要的利益主體形式之一，之前單位集體對公民的身份歸屬價值的重要性已經(jīng)逐漸淡化，取而代之的是單個的公民個人在社會層面上按照他們共同的經(jīng)濟(jì)收入水平和社會地位，進(jìn)行自己的身份認(rèn)同。群聚效應(yīng)注定產(chǎn)生群聚的利益團(tuán)體，我們稱之為“群體利益”，這種群體利益情況隨著社會發(fā)展更加明顯。這些以共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為標(biāo)準(zhǔn)劃分的利益群體，把單個的公民分為各種社會界別和社會層次，產(chǎn)生抱團(tuán)效應(yīng)，個人的利益將通過這種利益群體進(jìn)行實現(xiàn)，而社會層面也會通過群體的標(biāo)簽把單個的公民進(jìn)行劃分和組織。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和利益訴求的差異，導(dǎo)致公民及群體的價值觀念也出現(xiàn)明顯的多元化。

（四）國家與社會之間的利益關(guān)系從“國家管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋嗷ヒ来妗?/p>

這主要是由于社會力量的成長壯大造成的，主要表現(xiàn)為中等收入階層的擴大、大眾傳播媒介的快速發(fā)展和社會團(tuán)體的快速增長。“市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對外開放的擴大導(dǎo)致的深刻變化之一就是國家與社會關(guān)系的重組，其基本方向體現(xiàn)為國家權(quán)力的收縮與社會力量的成長！”在不同社會力量成長和壯大過程中，其在社會中取得的各項地位必然也導(dǎo)致各種需求的沖突，這一沖突容易造成各種社會矛盾，比如說社會貧富差距擴大、社會關(guān)系緊張、社會價值認(rèn)同斷裂等情況也使社會對國家權(quán)力的依賴程度沒有減弱，協(xié)調(diào)社會利益成為國家要面對的重大問題。一方面，國家為了提高權(quán)力的效力，優(yōu)化自身的權(quán)利結(jié)構(gòu)，需要不斷對自身的職能進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，把大量的精力和有限行政資源從解決社會利益中抽身出來，把社會問題交給社會自己來處理。另一方面，國家要越來越強調(diào)自己新的角色，即在公平分配角度扮演“法官”角色，承擔(dān)社會利益的分配責(zé)任，通過公權(quán)力維護(hù)社會的公平、公正，保證市場的有效運行。這樣的前提就是實現(xiàn)國家利益與社會利益的統(tǒng)一，國家與社會之間形成良性的利益互動，國家與社會之間“相互依存”關(guān)系也就形成了。

社會利益關(guān)系的發(fā)展變化具體的表現(xiàn)就是社會階層結(jié)構(gòu)分化、利益主體多樣化、利益格局多元化、利益主體相互之間的利益沖突劇烈化。所以，傳統(tǒng)的社會管理模式必須隨之調(diào)整才能適應(yīng)現(xiàn)實的要求，國家治理現(xiàn)代化的提出也正是為了適應(yīng)或者說由這種社會變化催生的。推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)的工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化建設(shè)的很多方面。近些年無論是理論研究還是實踐都表明，國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑離不開協(xié)商民主機制，兩者在追求的價值目標(biāo)上存在一定的契合性。

二、通過協(xié)商民主推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的理論基礎(chǔ)

國家治理體系的推進(jìn)與國家治理能力現(xiàn)代化這個概念提出之后，就有很多學(xué)者提出了協(xié)商民主的概念，并與其捆綁在一起。這是因為協(xié)商民主作為一種民主形式，有許多內(nèi)在要求和價值目標(biāo)與國家治理現(xiàn)代化的理論要求是一致的，因此在某些方面可以大力促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）協(xié)商民主成為國家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的一部分

高度契合的價值目標(biāo)追求使協(xié)商民主成為國家治理現(xiàn)代化內(nèi)容的一部分，同時也推動了國家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化關(guān)鍵是要對制度化、公平化和有序化做出具體的要求，并且達(dá)到一定的程度。與此相對應(yīng)，社會主義協(xié)商民主要求法治、善治、理治、公平、有序等內(nèi)涵，“從而使得協(xié)商民主理論的法治、善治、理治目標(biāo)與建立現(xiàn)代國家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，從而促成了兩者價值目標(biāo)的高度吻合。”協(xié)商民主和國家治理最大的共通之處，就是通過政府和公民對社會公共生活利益共同管理和參與來實現(xiàn)社會公共生活利益的最大化，“其目的都是保障民眾的合法權(quán)利，促進(jìn)公正、公平與正義，形成良好的社會秩序”。協(xié)商民主和國家治理高度契合的價值目標(biāo)和實現(xiàn)過程中的具體要求的一致性，充分說明在全面深化改革的時代背景下，以協(xié)商民主推動國家治理現(xiàn)代化是切實可行的。

（二）協(xié)商民主在結(jié)構(gòu)方式上與國家治理理論具有相似性

協(xié)商民主與國家治理理論兩者是在人類文明的衍化過程中，隨著多重利益與多元思想文化的交融，在文明民主的追求下而產(chǎn)生的，其前提都是承認(rèn)社會分層結(jié)構(gòu)的多元化，并且為了共同利益最大化需要在邏輯上實現(xiàn)多重合作。表現(xiàn)為四種結(jié)構(gòu)特征：第一表現(xiàn)為多元化，多元的社會利益與多元的思想文化，加之價值偏好的多元作為重要前提，是協(xié)商民主的突出特點，而國家治理的核心也是多元化；第二表現(xiàn)為對制度建設(shè)的要求，只有制度化的保證才能促使協(xié)商民主的健康發(fā)展；第三則是表現(xiàn)為強調(diào)有序的民眾參與，民眾不僅要參與其中，還要保持合理的秩序，這是協(xié)商民主優(yōu)越性的體現(xiàn)，更是國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，只有民眾在參與重大問題上保持穩(wěn)定與秩序，才能達(dá)到理想的目標(biāo)要求；第四表現(xiàn)為強調(diào)公正，公平正義是基本法益，國家治理離不開公平正義，而協(xié)商民主正是公平正義的合理體現(xiàn)，它實現(xiàn)了人民的根本利益，強調(diào)了不同群體的不同利益，并且以公平對待為前提。

（三）國家治理和協(xié)商民主成為民主參政的選擇

中國共產(chǎn)黨將國家治理和協(xié)商民主視為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和擴大人民群眾民主有序參與政治的戰(zhàn)略選擇，是中國民主政治發(fā)展到一定歷史階段的客觀反映。“民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在”。中國共產(chǎn)黨自十八大以來，提出要健全社會主義協(xié)商民主制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，說明在全面深化改革階段，需要把握好國家治理與協(xié)商民主的關(guān)系，通過協(xié)商民主來推進(jìn)這一目標(biāo)之間的邏輯關(guān)系非常清晰。只有進(jìn)一步促進(jìn)社會主義協(xié)商民主機制，完善制度與流程，才能保證全面深化政治體制改革和社會公平正義的實現(xiàn)，實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

三、對當(dāng)前協(xié)商民主發(fā)展中存在的主要問題分析

當(dāng)前中國協(xié)商民主的發(fā)展呈現(xiàn)廣泛、多層、制度化的基本特征，但是在理論和實踐中也存在協(xié)商機制不夠健全、對重大問題的協(xié)商認(rèn)識不到位、對協(xié)商的結(jié)果反饋溝通不夠、參與度和參與水平不高等問題還制約著協(xié)商民主作用的有效發(fā)揮。

（一）協(xié)商民主實踐過程中存在大量形式化現(xiàn)象，缺少具體的機制規(guī)范

我們要建立的社會主義協(xié)商民主，是要給普通民眾搭建制度平臺使之能夠廣泛參與，能對自己的利益訴求進(jìn)行及時表達(dá)從而利益需求能夠得到及時滿足，形成一種公民與國家之間的信任和互動，來達(dá)到共同利益的最大化。當(dāng)前，還存在一些遇到問題才協(xié)商、有時間才協(xié)商、想?yún)f(xié)商才協(xié)商等現(xiàn)象，協(xié)商的過程由黨委、政府主導(dǎo)，其他各方列席，會上黨委政府提供材料，協(xié)商過程流于形式，對決策不會產(chǎn)生影響。有些地方雖然成立了協(xié)商的組織機構(gòu)，但是并沒有把協(xié)商民主納入既有制度框架，實踐與理論之間還存在很大的差距，導(dǎo)致很多協(xié)商參與主體參與的熱情不高，滿足于列席協(xié)商會議，發(fā)表意見不積極，逐漸對協(xié)商變得冷淡。這種形式化的協(xié)商導(dǎo)致協(xié)商民主的作用和效果無法展現(xiàn)。

（二）一些協(xié)商參與者對于其參與建言的重要性和必要性認(rèn)識不足

有的協(xié)商參與者是對協(xié)商民主本身不夠了解，有的是對于形式化的協(xié)商失去信心，從而也抱著應(yīng)付參與的心理狀態(tài)參與協(xié)商，降低了協(xié)商的質(zhì)量。這種現(xiàn)象必然導(dǎo)致協(xié)商的參與者對協(xié)商民主認(rèn)識的務(wù)虛化，協(xié)商的有效性就得不到保障。還有的協(xié)商參與者由于對協(xié)商民主的認(rèn)識淺薄，忽略了協(xié)商民主的實質(zhì)，只關(guān)注、追求參會的個人利益。當(dāng)然，在基層協(xié)商過程中，對利益的關(guān)心是人們參與協(xié)商的主要動力，但協(xié)商的最終目標(biāo)是對于公共利益的追求，是在維護(hù)自身利益的同時，共同訴諸公共利益。對個人利益的追求往往會使參與者將公共利益放在次要的位置，這將造成相互沖突的個人利益，無法通過協(xié)商達(dá)成共識，復(fù)雜多元的個體利益也就不能通過公共利益對個體利益的整合得到制度性的保障。

（三）協(xié)商參與者的主體還不夠廣泛

協(xié)商的參與者應(yīng)該是來自不同的社會階層和社會利益群體，這樣協(xié)商代表的廣泛性才能得到體現(xiàn)，協(xié)商的結(jié)果也才能整合各方的利益。但當(dāng)前的協(xié)商參與者主要是社會的“精英階層”，而新的社會群體，比如非常住人口、民間社會組織等并沒有穩(wěn)定的渠道納入到協(xié)商參與主體之中。在協(xié)商實踐中，一般隨著協(xié)商會議的結(jié)束協(xié)商過程基本就宣告結(jié)束了，并沒有統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的、完整的協(xié)商議事程序，對協(xié)商結(jié)果的付諸實施情況也缺乏反饋機制。反饋機制的缺失將造成協(xié)商結(jié)果的落實缺少監(jiān)督，使協(xié)商結(jié)果在實施中質(zhì)量得不到保證，還可能出現(xiàn)在協(xié)商時沒有預(yù)見的新問題不能及時反饋溝通，而采取“獨斷”的方式?jīng)Q策，將會導(dǎo)致參與協(xié)商者積極性的降低，也不利于問題的妥善解決。

（四）協(xié)商參與者協(xié)商專業(yè)知識不足

協(xié)商參與者對于協(xié)商活動的專業(yè)性不強，獲得協(xié)商所需要掌握的信息不全，在一定程度上影響協(xié)商的平等性要求，基層協(xié)商的經(jīng)驗缺乏總結(jié)、提升和推廣。要取得好的協(xié)商效果，參與者最好有一定的專業(yè)知識和協(xié)商經(jīng)驗，同時要盡可能全面地掌握有關(guān)的信息。而當(dāng)前實踐中，協(xié)商參與者既存在經(jīng)驗不足、專業(yè)不強的問題，還對即將協(xié)商內(nèi)容的信息了解不夠完整和不夠全面。盡管有的協(xié)商組織者會提前提供相關(guān)材料，但是仍然無法保證信息材料的完整性和保證協(xié)商參與者對信息材料的充分了解和掌握，以至于參與者在協(xié)商過程中很難提出切中要點的建議，造成事實上的無法平等協(xié)商。雖然在一些基層已有了許多協(xié)商民主的實踐、探索和創(chuàng)新，但是缺乏系統(tǒng)的研究和總結(jié)，提升和推廣也不夠，所以體現(xiàn)在全國范圍內(nèi)協(xié)商實踐的探索還是比較零散的，還沒有形成將地方經(jīng)驗上升為政策和制度，并在更廣泛的范圍內(nèi)產(chǎn)生影響的局面。

四、堅持和發(fā)展協(xié)商民主，不斷健全制度和完善機制

協(xié)商民主作為一種理想的民主形式，對于國家治理有著重要的價值意義。協(xié)商民主強調(diào)對參與主體和協(xié)商過程的關(guān)注，更注重協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行和落實。發(fā)展協(xié)商民主，既要注重運用法治思維推進(jìn)制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也要注重社會總體利益增加的民主效果，所以通過立法保障、完善程序、提高參與主體協(xié)商能力和協(xié)商形式的不斷創(chuàng)新是進(jìn)一步發(fā)展我國協(xié)商民主的有效措施。

（一）健全協(xié)商民主方面的相關(guān)立法

法治建設(shè)本身就是社會主義民主政治建設(shè)的應(yīng)有之義，協(xié)商民主只有在法治軌道的保障之下才能穩(wěn)定持續(xù)地向前發(fā)展，并產(chǎn)生積累和放大效應(yīng)。對協(xié)商民主的法律規(guī)定會使協(xié)商民主在社會政治生活中處于穩(wěn)定的狀態(tài)，無論從政府還是民眾的角度都會對協(xié)商民主更加重視，對協(xié)商的啟動和過程以及落實協(xié)商結(jié)果都會更加嚴(yán)肅認(rèn)真，協(xié)商民主的權(quán)威性才能得到體現(xiàn)，協(xié)商民主的社會效果才能更加明顯。加強立法，從協(xié)商民主本身的法律地位到協(xié)商過程中的程序性要求都要有法可依，才能對協(xié)商民主予以真正的規(guī)范，讓協(xié)商民主在程序上有可操作性，結(jié)果更具有公信力，對協(xié)商結(jié)果的具體實施產(chǎn)生積極的作用。

（二）規(guī)范完善協(xié)商的機制和流程，使協(xié)商的進(jìn)行井然有序

要制定相對完善的協(xié)商實施細(xì)則和規(guī)定，對協(xié)商民主的工作機制、步驟流程做出詳細(xì)的規(guī)定，使協(xié)商的任務(wù)具體化、工作常規(guī)化、職責(zé)明確化，真正實現(xiàn)有序協(xié)商。這樣既方便各級黨委、政府和相關(guān)職能部門操作，也讓參與各方有可供操作的規(guī)則。“對于協(xié)商民主會的準(zhǔn)備、召開流程、結(jié)果反饋進(jìn)行具體的制度規(guī)范，具體到負(fù)責(zé)單位、時間節(jié)點、材料要求、協(xié)商各方的發(fā)言流程、一項具體議題的協(xié)商次數(shù)、協(xié)商未達(dá)成共識的預(yù)案等，協(xié)商民主參與方各自有自己的協(xié)商民主操作手冊，對己方的權(quán)責(zé)、要求了然于胸。”

（三）提升協(xié)商參與者的專業(yè)化水平

在協(xié)商民主實踐中，各民主黨派和人民團(tuán)體的參政議政能力并沒有完全得到發(fā)揮，應(yīng)該對這部分協(xié)商參與者進(jìn)行專門培訓(xùn)，有針對性地提升他們對協(xié)商問題的分析能力，切實提高協(xié)商參與的能力和水平。對于普通公民參與者，一方面要給他們補充協(xié)商民主的基本知識，另一方面還要給他們補充涉及專業(yè)背景的關(guān)鍵性知識與技能，也可以考慮把中立的技術(shù)第三方引入到協(xié)商過程中提供技術(shù)咨詢。要發(fā)揮參與者自身的主觀能動性，在協(xié)商之前通知協(xié)商內(nèi)容，并向他們提供充足的信息、資料，使他們完全有條件充分做好協(xié)商的準(zhǔn)備，在參加協(xié)商的過程中有的放矢，使每個協(xié)商參與者所代表的利益方都能夠在協(xié)商中充分表達(dá)，并且最終達(dá)成公共利益最大化的協(xié)商目標(biāo)。

（四）創(chuàng)新協(xié)商民主的方式方法

要降低協(xié)商的人力、物力和時間成本，使協(xié)商更加簡便易行。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，給我們提供了協(xié)商的全新思路和方法。在協(xié)商會議的基礎(chǔ)上，我們可以探索其他的協(xié)商途徑，只要能夠體現(xiàn)社會主義民主、多元治理的基本原則，可以通過互聯(lián)網(wǎng)、移動端等方式，降低協(xié)商的空間成本；通過鼓勵多方更廣泛的參與者積極參與協(xié)商，可以拓寬面對面協(xié)商模式，采用信息征集、網(wǎng)絡(luò)留言等方式，延伸協(xié)商的時間廣度，以降低協(xié)商的時間成本；要對協(xié)商技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新，可以通過電子信息技術(shù)，如文本識別、信息抓取等技術(shù)手段，對不同信息平臺反應(yīng)的相關(guān)問題的意見進(jìn)行大數(shù)據(jù)收集、整理、分析，使更廣泛的參與者的直接意愿能夠被協(xié)商組織者獲取并發(fā)揮積極的作用。

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責(zé)任編輯：楊 靜