章程建設：職業院校內部治理能力提升之助推利器

李金甫 李強

摘 要：“章程”是職業院校的憲章，上承國家法律法規，下啟學校規章制度，是規范職業院校與政府、社會的關系及其內部秩序的準則，也是職業院校內部治理結構的基礎?！敖ㄔO章程”是職業院校依據國家法律、法規和教育方針政策，結合自身辦學實際，起草、修訂、完善章程文本的過程。而“章程建設”則是一項系統工程，涉及章程創作、章程核準、章程實施、章程監督與章程修訂五個緊密聯系的環節，是一個循環往復的過程，具有自身的運行機制和規律。職業院校通過“章程建設”，破解章程制定與執行“兩張皮”的問題，不斷規范其辦學行為，推進職業院校內部治理能力提升。

關鍵詞：職業院校；內部治理能力；章程建設；運行機制

基金項目：山東省教育科學“十二五”規劃2015年度重大招標課題“職業院校內部治理能力提升研究”（項目編號：VZ15009）

作者簡介：李金甫，男，講師，文學碩士，主要研究方向為高職教育管理、文學研究；李強，男，紀委書記，教授，主要研究方向為高職教育管理。

中圖分類號：G718.5 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2018）04-0007-04

創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，引領經濟發展新常態，促進供給側結構性改革和新舊動能轉換，《中國制造2025》吹響了“制造大國”向“制造業強國”轉型的號角，在這種背景下，經濟社會的發展急需大批高素質技術技能人才。然而，經濟社會發展對職業教育要求的提高與職業院校內部治理能力不強的矛盾比較突出，增強職業院?？沙掷m發展能力和服務能力，必須著力提升職業院校內部治理能力。

一、職業院校內部治理能力及其存在問題

職業教育是區別于普通教育的一種教育類型，它以培養面向社會生產、服務一線的高素質技術技能人才為目標。職業教育根據所有制性質可分為公辦、民辦和混合所有制；從層次上可分為初等、中等和高等；從學歷類型上可分為全日制、繼續教育和短期培訓等。職業院校是職業教育的細胞，承載著職業教育的職能、定位、發展方式，演繹著職業教育發展規律。職業院校內部治理的規范程度，對于職業院校健康發展、充分發揮其應有的功能具有重要意義。

“治理”具有“統治”“管理”的涵義，是一個既古老又年輕的概念。說它古老，是因為人類進入文明社會以后，就需要調整各種關系，更高效地開展生產、生活、軍事、外交等活動，這就離不開有效治理。說它年輕，是從詞源學而言，“治理”這一概念屬于“治理理論”的范疇，現代意義上的“治理”起源于20世紀80年代末，除擁有“統治”“管理”一般意義上的涵義以外，更側重于通過多元主體平等協商合作、完善制度和健全激勵機制等，以協調利益關系、激發成員活力，涉及各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，民主、法治是其應有之義。正如姜士偉在解讀中英文語境中的“治理”概念差異時指出，“當前國內學術界在使用‘治理一詞時卻表現出了另外一種趨勢： 融合， 即在使用‘治理一詞時并不刻意區分其中文與英文語境的含義， 而是將多種語境含義融合在一起”。[1]所以，在當下語境中，“治理”這一概念具有豐富的內涵。

“治理”的概念首先應用于國家或企業管理領域，20世紀90年代以來，歐美各國將之引入了高等教育的改革，進而影響到中國。在中國語境中，這一概念遷移到職業教育領域主要是黨的十八大以后的事，特別是2015年教育部印發《職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）》，提出“加快實現學校治理能力現代化”的命題。[2]據《新華字典》解釋，“能力”即為“能勝任某項任務的主觀條件”。[3]從某種意義上說，“治理能力”可以理解為調整各種關系，提升工作效率，順利完成工作任務、事務等的主觀條件，突出表現為科學決策能力、執行能力、監督能力等?！皟炔恐卫砟芰Α毕薅酥卫韺嵤┑姆秶?，側重于協調機構內部關系和利益相關者的利益關系的能力。簡言之，“職業院校內部治理能力”就是職業院校協調內部關系和利益相關者的利益關系，提升工作效率，順利完成工作任務、事務等的主觀條件，它是一個使得沖突和多元利益得到妥協并采取合作行為的持續過程，主要包括決策能力、執行能力、監督能力和評價能力等。[4]這一概念的提出，標志著對職業院校治理的認識提高到一個新的高度，引導職業院校從“外部”治理理念、措施、路徑的削足適履狀態中解脫出來，引導職業院校和研究者關注“內部”治理規律，并準確把握自身定位、發展規律、工作重點等，擴大職業院校自主辦學權，促進職業院校內涵發展。

長期以來，我國職業院校內部治理參照行政機關的管理模式及運作方式，在一定程度上忽視了自身的治理特點，其內部治理能力還不能較好地適應經濟社會發展要求，突出表現在：人員素質較低、集權式管理明顯、黨政責權不分、學術權力弱化、民主監督乏力、社會參與度不高，等等。[4]因此，完善職業院校內部治理結構，建立起科學、高效的權責分配和運行機制就顯得尤為必要?！罢鲁獭笔锹殬I院校內部治理的“母法”，通過章程建設，以法治的思維和方式推進職業院校內部治理能力提升，是當前和今后一個時期職業院校改革發展的重要途徑和努力方向。

二、“章程建設”的反思與重構

“章程建設”在職業院校內部治理中具有舉足輕重的地位和作用。2015年，教育部印發《關于印發〈職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）〉的通知》（教職成〔2015〕7號），將“加快學校章程建設”作為管理水平提升的重點任務之一，提出要“依法制定和完善具有各自特色的學校章程”。[2]關于章程建設的研究成為熱點話題，研究者圍繞章程建設提出許多有價值的成果，但是從學理的角度解讀“章程建設”內涵的偏少，甚至有的研究者對“章程建設”和“建設章程”的內涵、外延以及兩者之間的關系缺乏必要的梳理。

從語義學的角度而言，“建設章程”是職業院?；I劃章程文本的過程，以章程文本的形成為其結果和終點。而“章程建設”是一項系統工程，涉及章程文本的創作、章程的核準、章程的實施、章程的監督以及章程的修訂等多個環節和層面，同時，“章程建設”也不是一蹴而就的，它不因完成一個流程而一勞永逸，而是不斷運動、周而復始的過程。因此，僅僅從“建設章程”的層面理解和界定“章程建設”，無疑是不恰當的，也是片面的。正如陳立鵬指出的那樣：“關于學校章程建設的內涵。簡單講，它包括學校章程的制定、實施、實施監督等方面；而不能僅理解成學校章程的制定，或學校章程的實施”。[5]可以說，“章程建設”的大量工作存在于章程文本形成之后。

筆者認為，應以實踐的視角，從過程論著眼，整合章程研究成果，根據章程運作過程、機制及其規律，著眼于現代學校制度建設的全過程，建立系統完備的“章程建設過程論”，準確界定“章程建設”的豐富內涵，這不僅具有學理意義，也具有較強的現實針對性。簡言之，“章程建設”是章程創作、章程核準、章程實施、章程監督與章程修訂五大環節前后銜接、循環往復的過程。章程創作是基礎，章程核準是保護，章程實施是關鍵，章程監督是保證，章程修訂是要求。通過章程建設這五大環節的循環往復，促進職業院校內部治理結構的完善，提升職業院校內部治理能力。

三、“章程建設”推進職業院校內部治理能力的運行機制

（一）“章程創作”構架職業院校內部治理結構

在章程創作過程中，職業院校必須研究黨和國家的法律、法規，尤其是貫徹落實教育法、職業教育法、《高等學校章程制定暫行辦法》（教育部第31號令）和相關法律法規要求，學習借鑒國內外同類院校章程創作的經驗和做法，廣泛征求相關部門、企業、專家、校友和廣大師生的意見和建議，經過反復推敲、斟酌、修改之后，提出較為成熟而具有特色的章程草案。然后，經過教職工代表大會討論、校長辦公會議審議和學校黨委會討論審定等環節，審核條款是否與法律法規相抵觸，各條款是否必要和可行，是否充分體現各利益主體的權利和義務關系，辦學理念的傳承與創新是否有機統一，文本結構是否符合邏輯，用語是否規范、準確，等等?！罢鲁虅撟鳌敝貥媰炔恐卫斫Y構，完善黨委領導下的校長負責制，明確學校辦學主體地位、突出學院（系、部）重心地位、彰顯教師主導地位、體現學生中心地位，全方位規范內部治理行為，為提升內部治理能力奠定堅實的基礎。

（二）“章程核準”確立職業院校章程的立法屬性

章程經學校黨委會審定通過后，呈送教育行政部門核準，教育行政部門依據法律、法規和有關制度，聘請專家對章程文本進行合法性審查，提出修改意見。職業院校吸收教育行政部門的審核意見，進一步完善章程文本，確保內部治理主體全面、治理方式科學有序、內容條款表述準確。當職業院校對章程文本再次修改后，教育行政部門依法對職業院校章程予以核準，章程文本就具備了法律效力和法律約束力。至此，職業院校符合其章程的辦學行為則受到法律的保護，違反其章程的辦學行為，教育行政部門有權進行干預和處罰，避免內部治理的隨意性和個人凌駕于章程之上的行為。

（三）“章程實施”規范職業院校內部治理行為

章程建設過程中往往存在重建設、輕執行的問題。為了破解這一難題，必須強化章程實施，完善配套措施，增強可操作性。首先，要加強對章程建設的領導。從外部層面看，職業院校主管部門要對職業院校章程建設提出明確要求，推進章程建設常態化。從內部層面講，職業院校主要領導首先要作執行章程的表率，支持相關利益主體依章維護權益、履行義務，并明確牽頭部門的職責，將章程建設列入學校年度工作計劃，推進章程建設不斷深入。其次，要精心策劃對章程的學習宣傳。章程核準后要號召全體師生認真學習，利用校園網、微信、QQ、校報、?？皬V播電視等各類校園媒體，多角度展示章程建設的內容、特色、亮點、成果等，營造濃厚氛圍，促進章程建設觀念深入人心。再次，以章程文本為基礎構建學校制度體系。根據職業教育發展的新形勢、新要求，完善黨委領導下的校長負責制、教代會制度、學術委員會制度等學校重大制度安排，同時，督促校內各部門、各單位對照章程文本認真梳理各自工作職責，按照章程要求對原有各項規章制度進行廢、改、立，形成以章程為核心的新的制度匯編。第四，推進規章制度的固化和實施。導入學校CIS，對學校的辦學定位、辦學理念、指導思想、“一訓三風”等理念識別系統（MIS），校規校紀和各種規章制度等行為識別系統（BIS），?；铡⑿Ｆ臁⑿８琛⑿Ｃ米值纫曈X識別系統（VIS）進行固化，增強章程的吸引力和實效性，調動全校師生章程實施的積極性，用章程規范內部治理行為。

（四）“章程監督”促進職業院校內部治理落到實處

為了有效地落實章程，必須加強章程監督，形成內部權力監督機制，防止權力濫用或不作為。章程監督包括內部監督和外部監督。內部監督包括領導監督、黨務校務公開監督、紀檢監察及督查監督、考評監督等。領導監督，是指學校領導堅持黨委領導下的校長負責制，按照章程和有關制度，執行黨委會議、黨政聯席會議、校（院）長辦公會議及“三重一大”決策制度，推進科學民主決策；將章程建設和依法治校工作列入重要議題，定期調度有關情況。黨務校務公開監督，是指將章程建設作為黨務校務公開的重要事項，相關部門（單位）及時公開工作開展情況，接受師生和社會監督。紀檢監察及督查監督，是指發揮信訪渠道、監督熱線及新媒體平臺的作用，接收廣大師生關于學校章程實施情況的反饋信息?？荚u監督，是指發揮考評機制的作用，將依法依章辦事作為黨員干部和教職工評先樹優的重要指標，作為各部門（單位）年終績效考核的重要內容。外部監督，是指政府、企業、社會、家長的監督，尤其要充分發揮政府的監督作用，通過政府主管部門定期督導職業院校章程建設進展情況，總結經驗、分析不足、反饋信息，推進職業院校依法治校進程。當前，可將職業院校章程建設的評估結果納入優質高職院校入選和驗收的重要指標，以調動職業院校落實章程的積極性。

（五）“章程修訂”完善職業院校內部治理結構

戰國韓非在《韓非子·五蠡》中提出“世異則事異，事異則備變”的主張，意思是：世界改變了事情也就隨之改變，事情改變了那就需要對變化進行準備。唯物辯證法認為，一切都是運動的，而運動是發展的過程，其主要原因就是事物內部矛盾的發展。從這一角度看，面對內外形勢的變化，職業院校及時修訂完善章程也是章程建設的應有之義。比如，隨著國際化辦學的深入開展，職業院校有必要取長補短，吸收國際同類院校先進的辦學理念，完善內部治理結構。又如，目前，多個省份已經完成高等職業院校章程的核準，但是由于教育部又新近印發《普通高等學校理事會規程（試行）》（中華人民共和國教育部令第37號），而原核準章程文本中較少或者沒有涉及這些內容。因此，應及時修訂章程文本，建立政、校、企、行利益共同體，加強產教融合、校企合作。同時，作為“母法”的學校章程也應該具有相對穩定性，特別是當前職業院校章程已被核準的情況下，可以三年為一個周期，由教育主管部門統一組織職業院校進行章程修訂，保持核準文號的連續性，不斷把“章程建設”引向深入。職業院校根據有關規定和程序，啟動章程建設新一輪循環，通過章程修訂，增強章程的針對性和時效性，進一步完善內部治理結構，推進職業院校內部治理能力提升。

參考文獻：

[1] 姜士偉.“治理”的多語境梳理與“國家治理”內涵的再解讀[J].廣東行政學院學報，2015（5）：43-48.

[2] 教育部.關于印發職業院校管理水平提升行動計劃（2015—2018年）的通知[EB/OL]. [2015-09-01].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_950/201509/t20150917_208794.html.

[3] 中國社會科學院語言研究所詞典編輯室.現代漢語詞典[Z].北京：商務印書館，2005.

[4] 李強.職業院校內部治理能力提升研究[J].職教論壇，2017（10）：52-53.

[5] 陳立鵬.深入推進學校章程建設的思考[J].中小學校長，2015（2）：4-6.

A Preliminary Research on the Constitution Construction to Improve the Internal Governance in Vocational Colleges

LI Jin-fu1，LI Qiang2

（1.Basic Ministry， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China；2. Inspection Commission， Dezhou Vocational And Technical College， Dezhou 253034， China）

Abstract： The Constitution of vocational colleges， which is subordinate to national laws and regulations， and defines school rules and regulations， is the norms to regulate the relationship between vocational colleges and the government， society and its internal order， and is also the basis of the internal governance structure of vocational colleges. "Constructing Constitution" is the process of drafting， revising and improving the text of the Constitution by vocational colleges in accordance with the laws， regulations， educational principles and policies of the state and in the light of their own school practice. And "Constitution construction"， a systematic project and a circular process， involves five closely linked links such as the creation， approval， implementation， supervision， and revision， which has its own operation mechanism and laws. through the "Constitution construction"， Vocational colleges can solve the conflicts of construction and implementation， constantly regulate their operation， and promote the internal governance capacity of vocational colleges.

Key words： vocational colleges； the capacity of Internal governance； the construction of Constitution； operational mechanisms

[責任編輯 秦 濤]