制度經濟學視角下的內生型城市更新規劃

【摘要】隨著中國經濟新常態的到來，內生型更新將成為城市更新的重要模式，由于經濟成本與制度成本等的限制，內生型更新呈現出小規模、漸進式、政策性等特點，需要通過規劃加以引導。通過上海新曹楊集團多年更新建設的案例，運用新制度經濟學的相關理論，指出產權政策是內生型更新動力產生的核心因素，并提出內生型更新規劃以經濟產權為單元的拆遷策略和以公共服務為前提的建設策略。

【關鍵詞】內生型更新；制度經濟學；產權單元；公共服務

【Abstract】According to the "new normal" era， endogenous renewal would be the most important model of the city renewal. Because of the transaction costs， this model appear small-scale .

【Keywords】endogenousrenewal； Institutional Economies； property unit； public service

1、背景

隨著城市進入后工業時代，經濟發展進入新常態，大規模的用地擴張趨勢漸緩，由于服務產業的區位特點，對城市建成區域的功能重置和物質更新將越來越得到重視。

以上海為例，2012年上海的第三產業比例首次超過60%，經濟發展已進入后工業時期，服務產業在中心城區高度集聚，而另一方面在中心城區工業用地的比例仍高達29%，如何進行合理更新，盤活存量工業用地，發揮土地應有的價值是城市發展不容回避的問題。

上海的城市更新也經歷了不同的發展階段，初期是以政府力量為主，大規模推倒重建，多更新為房地產或都市型產業；2000年以來，逐漸強化市場運作，形成主體多元、關注社會效益的新方式與路徑。

規模巨大的存量更新必須充分發揮市場尤其是土地所有者的積極性，本文所提出的內生型更新是指由原有土地的所有者自發推動的用地功能轉變和建筑重建，筆者認為這將是未來城市更新的重要組成方式。

2、城市更新的新制度經濟學解釋

新制度經濟學被認為是解釋城市更新動力的重要理論。如果在交易成本為零的理想世界里，只要建筑物價值小于地塊價值，地塊更新就會發生，因為建筑物的存在阻礙了地塊價值的實現，必須進行重建才能充分實現地塊的潛在價值，內生型更新正是基于二者的價值差，“經濟人”的機會主義而產生。

在存在交易成本的現實世界里，地塊的更新需充分考慮交易成本。交易成本是影響市場交易的一切費用，或者是“經濟制度運行的費用”，城市工業土地變更用途和進行重建，在當前的規劃審批制度下，應由政府收回土地再次進行出讓，其中產權的轉變（使用功能、產權的分割性）產生的補償金、土地出讓金差額、招拍掛的不確定性等都是更新中為重新界定產權而出現交易成本，產權制度對于資源配置效率產生重要影響，產權制度界定方式的相關政策對交易成本產生巨大影響，進而決定了內生型更新的動力和模式。

3、上海新曹楊集團的更新實踐

3.1 更新歷程

上海新曹楊集團前身是嘉定縣長征鄉曹楊村，在上世紀七八十年代以工農聯營企業而聞名，并在90年代完成了企業制度改革，形式上由村組織轉變為企業。隨著長征鄉并入上海市主城區，新曹楊集團自征了700多畝耕地，轉變為城市工業用地，完成了初步土地確權，并在2000-2007年間陸續完成了該用地的建設，其中包括了9家企業，2個園區以及部分經營性物業。隨著城市的發展和地區戰略的調整，新曹楊集團地處的中環地區成為普陀區的發展重點，周邊地區陸續規劃建設中環商務商業中心、長風生態商務區等項目，該地區的地塊價值的巨大提升促使物業所有者開始了自發性的更新。由于新曹楊集團企業所有權的特殊性，在其建設過程中始終保持其所有權的唯一性，其更新大致經歷了以下幾個階段：

第一階段：政策放松階段的“非正式”更新

這是城市經濟結構逐漸改變，開始出現大量存量更新問題的階段，由于之前的一系列政策設置的重點是防止土地出讓金的流失，但其巨大的交易成本也造成“不更新”的政府、企業“雙輸”局面。2005-2008年間，上海陸續出臺關于促進現代服務業發展的措施，對現代服務業集聚區、創意產業園區的工業項目，經過產業部門認定后，在不改變使用權人、土地用途條件下，支持園用耕地這利用存量國有建設用地興辦信息服務、研發設計創意產業等現代服務業。此類政策實際上默認了在不改變土地權屬與性質的情況下調整其建筑的使用功能。在此背景下新曹楊集團在原工業用地上，改建、增建了包括五芳齋大廈、敦奴大廈等以辦公為主要功能的物業，整體的規劃指標保持不變（原建設未用足建筑量指標），辦公樓的單位面積租金和單位用地的產出遠超原先的工業建筑，可以認為是政府的主動讓利令市場推動了其自我更新，雖然這樣的更新并不是經濟上“最優”的方案（即正式變性更新，可獲得更多的開發量），受制于土地性質、規劃指標的“非正式”更新提供了一個折中的發展思路。

第二階段：政策收緊階段的更新

一方面，由于大量“非正式”更新的出現，變相造成一定意義上的“不平等”競爭，有損政府出讓土地的總體利益，工業用地的規劃管理逐漸收緊；另一方面，前一階段“非正式”更新已經用足政策所提供的利潤空間，這種更新模式不可為繼。2009-2012年間，新曹楊集團分別提出了原粘合劑廠、鍋爐廠、申克機械公司和強生地塊的更新方案，希望通過局部調整規劃獲得開發機會均未獲得政府層面的認可。同時企業也開始尋求其他模式的更新，2010年以華東師范大學科技園項目為契機，拆除原鍋爐廠獨立地塊（約3.1公頃），用地性質由工業用地轉變為科研用地（而非商辦用地），企業支付土地出讓金獲得重新開發的機會與建設量指標（容積率由提高到2.5），即小規模的“正式”更新。

新階段：2014年5月，上海政府下發《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法（試行）》（下稱新政），旨在盤活工業用地存量，為閑置及低效利用工業用地的調整、升級提出具體操作方法。筆者認為隨著政策的完善，城市更新將進入全面規范化階段。

3.2 內生型更新的特點

在內生型更新過程中，開發者遵循經濟理性，即更新的發生取決于地塊價值與建筑物價值、交易成本三者關系，當一種更新模式的交易成本改變時，將會尋找另一種成本較低的模式。早期建設的廠房以底層倉庫為主，租金規模小，是最先更新的地塊，天地軟件園的標準廠房與辦公樓的單位租金相近，并沒有強烈的更新動力。由此可見，這種由企業為主體的自發性更新類型具有一定的共性特點：

規模小：由于企業經濟實力有限，更新方式也處于“正式”與“非正式”之間，決定了其更新往往是“拆一棟建一棟，拆一塊建一塊”的小規模更新。

漸進式：小規模的拆建方式使得更新必然是漸進式的、不是一蹴而就，而是在一個較長的時間內逐漸進行，因此也無所謂完成，只要動力還有，多種方式的更新就不會停止。

不確定性：內生型更新的方式造成復雜的內部產權和經濟關系，同時其建設與規劃建設管理、政策方向有緊密的關系，使得此類項目有極大的不確定性。

內生型更新關注單個小地塊的經濟價值，往往缺乏全局的思維，城市更新不僅僅是單個地塊的性質轉變，同時也與城市的總體布局、周邊環境設施的支撐相關，因而對市場主導的內生型更新要加強規劃層面的引導與控制。針對其特點，在規劃中筆者總結了兩個方面的主要策略。

3.3規劃策略：

3.3.1以經濟產權為單元的拆遷策略

新曹楊集團由于建設的時間、各單位情況、原有產權的不同，共分為四個街坊，個地籍單元，雖同歸一個集團所有，卻有不同的更新動力，如粘合劑廠、倉庫區等破敗區域拆改意愿強烈，成本較低；而兩個高新技術園區運營狀況良好希望維持現狀。規劃提出動態更新的思路，以經濟產權為單元進行更新，根據經濟動力的不同提出一定時期內的合理方案。首先，以現有地籍作為道路和地塊劃分的依據，保證規劃路網的可行性。其次，根據建筑價值判斷劃分更新地塊與非更新地塊，同類型的小地塊合并以便于開發，而大地塊則可能再做劃分。如新曹楊工業園區，地籍破碎（單地塊小于1公頃），現狀所有權清晰，采取適當整理合并；天地軟件園所的二街坊單個地籍面積超過8公頃，北側是增加容量整理效益最高，方案將該街坊拆分，北側做更新考慮，從而形成保留天地軟件園核心用地，而周邊更新土地變性的布局方案，保留用地在現狀基礎上做環境與外觀的優化，更新地塊的開發強度普遍提高至2.0-4.0 。

3.3.2以公共服務為前提的建設策略

對于更新地塊，其用地性質發生改變，由工業用地轉變為科研或商業商務等性質。根據制度經濟學，土地重新確立產權，即相當于政府回購土地變性后重新出讓，回購支付補償金，出讓收取土地出讓金，政府出讓土地應提供附屬在該土地上的公共服務，而不同使用功能（性質）的土地對應的公共該服務是不同的，以商務用地為例，就需要更好的交通條件、更多的服務配套、更好的公共綠化環境，這也是許多城市自發更新模式中的死結。

在新曹楊集團的本次規劃中，雖然所有權不變，然而也面臨著由封閉園區到開放街區的變化。企業所有者的角色亦從工廠的管理者轉變為物業所有者和公共服務的提供者，參與到土地開放的全過程。正是這個角色（或是模糊產權）決定了規劃必須在基地內提供本區域新的使用功能所匹配的公共服務，規劃提供了較高密度的路網和停車空間（城市道路網密度由提高到），用以疏解更多的人流與物流；規劃提出打造核心的開敞空間，形成集中式的中央綠地和均好性的服務走廊（海派商業街），這些用地一般相當于從企業無償征用，更新地塊可以享受公共用地所提供的服務，從另一個角度也可以認為該地塊容量的增加消耗了更多該地區有限的公共產品（比如道路交通資源），應提供一定的公共服務補償，上海2014年新政提出的更新地塊無償提供公共用地、零星地塊額外支付的公共服務成本也是基于同樣的思路。

4、啟示與結論

隨著中國經濟新常態的到來，內生型更新將成為城市更新的重要模式，由于經濟成本與制度成本等的限制，內生型更新呈現出小規模、漸進式、不確定性等特點，需要通過規劃加以引導。在城市工業用地的轉型規劃中，規劃者要充分考慮市場的能動性，在各個層面進行相匹配的設計。

相匹配的規劃策略：針對內生型更新在時間維度的持續變化和空間維度的漸進發展提出以經濟產權為單元的拆遷策略，更新規劃是動態操作型而非最終藍圖式的規劃；更新并不僅僅是單個地塊的性質改變，它是一系列配套的“產權束”，規劃必須協調相關利益者之間的關系（通常包括政府、地塊所有者、相鄰相近的其他主體），以公共服務為前提的建設策略是由廠區到城市不同治理方式轉變的空間、設施落實。

相匹配的管理政策：新制度經濟學的核心是降低市場中的交易成本，即通過合理的產權制度設計，促使資源配置能夠接近最高效益的理想狀態。政策的制定不僅僅考慮單一地塊的經濟效益，而是爭取達成社會整體效益的最優。從城市的不同發展階段到具體地塊企業的不同情況，都影響著基于產權變化的交易成本；面對復雜的實際情況，單一政策和標準難以勝任，強化針對具體情況的政策創新將是未來城市更新的重要課題。

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作者簡介：

曾舒懷，上海同濟城市規劃設計研究院二所 主任，所長助理。