青山遮不住 畢竟東流去

遠方

2017年10月，中國民用航空局（CAAC）與美國聯邦航空局（FAA）先后簽署的《適航實施程序》（IPA）正式生效，實現了兩國民用航空產品的全面對等互認，內容涵蓋適航審定在設計批準、生產監督活動、出口適航批準、設計批準證后活動及技術支持等方面的合作。該協議的簽署為兩國民航當局更深入、更廣泛的合作奠定了基礎，也為兩國民用航空產品的交流和工業部門的合作創造了良好的雙邊環境。

雙邊適航協議的目的和作用

簽署雙邊適航協議標志著兩個國家在適航審定領域的相互認可，其目標和原則是在保證并提高航空安全、保證航空產品適航性的前提下，促進航空產品在兩國間的進出口活動，減輕航空企業負擔。

如今，具備航空產品研制能力的國家均已完成本國航空法的立法，組建了自己的航空運輸、航空制造及適航管理體系。隨著航空活動日益國際化，一方面需要對進口航空產品進行適航管理，確保進口航空產品的適航性以保障航空安全；另一方面，又希望本國航空產品在出口時，進口國的適航管理最大程度地接受本國的適航審查結論，減少因重復技術檢查、評估和檢測，給航空企業帶來的經濟負擔。當兩國均存在這種進出口航空產品的訴求時，就需要兩國商討并簽署雙邊適航協議，以規范雙方的適航管理活動。

國際民航組織頒布的《國際民用航空公約》第六章“國際標準及其建議措施”第三十七條“國際標準及程序的采用”規定：

締約各國承允在關于航空器、人員、航路及各種輔助服務的規章、標準、程序及工作組織方面進行合作，凡采用統一辦法而能便利、改進空中航行的事項，盡力求得可行的最高程度的一致。

因此，保持更為接近和協調一致的適航標準和管理體系是簽署雙邊適航協議的重要前提。

雙邊適航協議的種類及內容

雙邊適航協議大致可以分為三類。第一類是兩國政府之間或者兩國政府授權民航當局之間簽署的雙邊協議，包括雙邊航空安全協定（BASA）、雙邊適航協議（BAA）或雙邊諒解備忘錄（MOU）。第二類是在兩國政府之間簽署的雙邊協議框架之下簽署的適航領域的具體工作程序。通常，在雙邊適航協議框架下簽署的工作程序被稱為適航實施程序細則（SIP）。在雙邊航空安全協定框架下簽署的工作程序被稱為適航實施程序（IPA）。第三類是技術安排（TA）或者工作安排（WA），通常針對具體的項目，適用范圍小。而第一類和第二類雙邊適航協議通常都是針對兩國的全部適航管理活動，適用范圍大。

我國雙邊適航協議的現狀

為支持國產民用航空器走向國際市場，民航局近年來努力推動與各個國家的雙邊適航合作。2016年發布的《中國民航適航審定十三五規劃》明確提出，十三五期間中國民航適航審定工作的主要目標包括：建立全面對等的中歐雙邊適航，拓展中美運輸類飛機雙邊適航協議，在雙邊適航等方面取得突破性進展，提高我國在國際適航審定領域的話語權，滿足和適應我國民用航空工業發展的迫切需要。

目前，我國與28個國家和地區共簽署226份雙邊協議、諒解備忘錄、執行程序，簽署適航雙邊會議紀要12份，涵蓋了歐洲、美洲、非洲、亞洲等。近年來，中國民航局加大了與航空制造強國的雙邊適航合作。除近日簽署的中美雙邊適航協議，我國與巴西、加拿大和歐盟的雙邊適航合作也取得豐碩的成果。

2011年2月，中國民航局和巴西民航局簽署航空安全諒解備忘錄，取代2001年11月簽署的航空安全領域技術合作諒解備忘錄和2001年3月簽署的適航諒解備忘錄，并于2011年9月在該諒解備忘錄框架下簽署適航實施程序，雙方互相認可對方所做的設計批準和出口適航審定工作。

2005年，中國民航局和加拿大交通部簽署了《中國民航總局與加拿大交通部民航安全技術合作諒解備忘錄》。2016年9月，中國民航局和加拿大交通部在2005年簽署的諒解備忘錄框架下，簽署《中國民用航空局與加拿大交通部關于民用航空產品設計批準、生產批準、出口適航批準和證后設計批準活動雙邊航空技術安排》，雙方互相承認對方對航空產品的設計批準、生產批準、出口適航批準和證后設計批準活動。

在2017年11月舉行的民航局新聞發布會上，民航局航空器適航審定司司長徐超群表示，繼中美《適航實施程序》簽署生效之后，中歐還將于近期簽署《中歐民用航空安全協議》。中歐雙方目前已經對《中歐民用航空安全協議》及其適航審定附件草案達成一致。

考慮到中國民航局已經與俄羅斯、以色列、澳大利亞、新西蘭等國簽署了雙邊適航協議，可以說，中國民用航空局已經與幾乎所有具備航空產品制造能力的國家和地區簽署了全面對等的雙邊適航協議。此外，中國民用航空局與運營我國國產航空產品的眾多國家也簽署了雙邊適航協議。這意味著，我國國產民用航空產品走向全球市場的政策壁壘已經基本消除，我國國產民用航空產品與國外產品的競爭將主要是產品的競爭、服務的競爭。

歷史上的中美雙邊適航協議

1987年6月1日，民航局成立航空器適航管理司，后更名為航空器適航司。同日，《中華人民共和國民用航空器適航管理條例》生效，從法律法規到政府機關管理架構，中國的適航管理由此揭開序幕。

從創建起，中國的適航管理從適航規章到組織架構都充分借鑒了美國聯邦航空局適航管理的經驗。同時，從20世紀80年代中期開始的麥道飛機中國總裝線建設，使得中美雙邊適航合作有了非常重要的前提條件——相似的適航標準和管理體系。

1991年10月，通過中國外交部長回復照會給美駐華大使的方式，中美兩國政府共同簽署適航雙邊協議（BAA）。在此BAA下，為支持美國產品在中國制造，1991年10月雙方簽訂了實施程序細則（SIP）。

按照FAA的雙邊適航協議談判規則，美國接受中國某種類別的航空產品需進行“影子審查”工作，即FAA的適航審定人員作為中國民航局適航審定人員的“影子”，共同對中國民用航空產品進行適航審定，確認中國民航局對該類別航空產品的適航審定能力和中國航空工業界的研制能力。1992年10月1日，中美兩國適航部門關于哈爾濱飛機制造公司Y12（IV）型飛機“影子審查”召開啟動會，對Y12（IV）型飛機的“影子審查”正式開始。經過近兩年的中美適航部門的共同合作，1994年7月中國民用航空總局向哈爾濱飛機制造公司頒發Y12（IV）型飛機的型號合格證。1995年3月中美雙邊適航協議實施細則修改完成，兩國民航當局簽署后生效。同月，FAA向哈爾濱飛機制造公司頒發了Y12（IV）型飛機的型號合格證。

同一時期，FAA對中國國產航空輪胎的技術標準規定授權書（CTSOA）的適航審查過程進行影子審查，同意逐項接受中國國產機械類航空設備，接受的范圍列在中美雙邊適航協議實施細則的附錄中。

中國適航管理起步的第一個10年，中美就簽署了雙邊適航協議。然而，在這份雙邊適航協議中，雙方互認航空產品的類別并不對等。中國接受所有類別的美國民用航空產品，但是美國僅接受中國的正常類、實用類、特技類和通勤類飛機（通常簡稱23部飛機）和部分的機械類航空設備。

盡管中美雙邊適航協議并不是全面對等的雙邊協議，但是在此協議下，包括Y12系列飛機、農五A飛機等中國的23部飛機，航空輪胎、救生衣、集裝箱和貨網、救援定位器燈、航空餐車、航空座椅等一系列機械類航空設備獲得了FAA的設計批準，由此走向全球航空市場。

中美雙方在政策層面達成共識

簽署全面對等的中美雙邊適航協議是中國民航局一直致力追求的目標。早在20世紀90年代，中國民航局就已經嘗試過開展運輸類飛機（通常簡稱25部飛機或者大飛機）的雙邊適航拓展工作。1995年，FAA啟動對運七飛機的評估工作，但1996年評估中斷，推動美國接受中國國產大飛機的努力遇到挫折。

2005年10月，中國民航局與FAA簽署《促進航空安全的協定》（BASA），并開始考慮商討此BASA框架下的適航實施程序（IPA）。此時，中國民航局針對國產新支線ARJ21-700飛機的型號合格審定工作已于2003年全面展開。中國民航局意識到，利用ARJ21-700飛機項目作為平臺，啟動FAA接受中國25部飛機的影子審查將是一個難得的好機會。

2009年11月，中國民航局與FAA簽署《中國民用航空局與美國聯邦航空局民用航空技術合作協議備忘錄附件十》及其附錄一。中美適航當局就FAA啟動對ARJ21-700飛機的影子審查，在政策層面上達成共識。2010年2月，FAA致函中國民航局，告知正式開始對ARJ21-700飛機的影子審查。從2010年3月到2015年1月，FAA在整個影子審查過程中選擇了技術評估項目55項，包括文件評審、驗證試驗、驗證試飛、機上檢查、軟件審核等。中美雙方在此過程中開展了大量技術討論，其中還不乏爭論和分歧。盡管如此，在近5年的影子審查過程中，中美雙方還是為最終簽署全面對等雙邊適航協議奠定了基礎。

在FAA結束以ARJ21-700飛機為平臺的影子審查近3年后，中國民航局與FAA簽署了BASA框架下的《適航實施程序》（IPA），實現了兩國民用航空產品的全面對等互認。

雙邊適航全面對等是歷史必然

從1987年中國民航開始實施適航管理以來，至今年恰好整整30年。經過30年發展，中國民航適航審定從無到有，雙邊適航協議范圍也不斷拓展，我國與28個國家和地區共簽署226份雙邊協議和12份適航雙邊會議紀要，中國與巴西、加拿大、美國均簽署了全面對等雙邊適航協議，與歐盟全面對等雙邊適航協議也即將達成。

雙邊適航協議的談判和簽署，實際是兩個國家工業實力和能力的較量、比較和博弈的結果，是歷史發展的必然。我國雙邊適航協議的發展得益于整個國家的高速發展，得益于民航運輸業和航空制造業的高速增長，這集中體現在以下幾個方面：

第一，雙邊適航協議的談判不僅是民航主管部門的重點工作，也得到了國家層面的高度重視。例如，中美兩國政府高層對拓展中美運輸類飛機雙邊適航協議一直非常重視，此項議題一直是兩國政府中美戰略和經濟對話的重要話題。

第二，中國民航運輸業高速增長使得中國民航市場吸引著世界各國特別是航空制造業強國的高度關注。從2005年開始，中國民航的運輸總周轉量在世界上的排名上升到第二位，僅次于美國。近年來，民航業持續保持快速增長態勢，對國民經濟的重要性不斷提升。2012年，國務院頒布《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，首次將民航業發展放在國家戰略層面予以推動，將民航業視為綜合交通運輸體系的重要組成部分，認為其發達程度體現了國家的綜合實力和現代化水平。建設民航強國，成為國家戰略。而加強適航審定能力建設、拓展雙邊適航合作，是建設民航強國的重要組成部分。當前，中國民航運輸類飛機規模近3000架，每年新引進飛機超過500架。建立雙邊適航協議、便利航空產品的交流，不僅能夠滿足中國高速增長的民航運輸業對航空產品的需求，也符合美方的利益。

第三，中國航空制造業展現出蓬勃發展的態勢，航空制造業全球化合作的研發模式為中美雙邊適航合作實現雙贏創造了條件。航空制造業在促進科技進步、推進自主創新、優化產業結構、帶動產業轉型升級方面有巨大作用，是國家科學技術水平和工業發展水平的直接體現。國家高度重視航空制造業，航空制造業成為“國家戰略新興產業”和“中國制造2025”的重點發展產業。在2010年《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》和《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要全文》中，均明確將發展航空裝備作為支持戰略新興產業的主要任務提出。大型飛機列入2006至2020年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》，高推重比、先進渦槳（軸）發動機及大涵道比渦扇發動機技術成為“中國制造2025”大力推動發展的重點領域。

經國務院批準發布的《民用航空工業中長期發展規劃》，進一步規劃了一批實現民用航空產業化的核心項目。到2020年，民用飛機產業化將實現重大跨越：C919大型客機研制將取得重大進展；ARJ21渦扇支線飛機、新舟渦槳支線飛機實現產業化；大型滅火和水上救援飛機、Z15中型直升機、高端公務機、中等功率級渦軸發動機等重點產品完成研制并投放市場；大型客機發動機研制取得重要進展。

對中國航空制造業的影響

既然雙邊適航協議的談判和簽署是兩個國家工業實力和能力的較量、比較和博弈的結果，那么全面對等的中美雙邊適航協議顯然不僅僅是對中國航空制造業的重大利好，也一定符合美國航空制造業的整體利益。在全面對等原則之下，此份《適航實施程序》（IPA）仍然會對中國航空制造業帶來不小的挑戰。當然，積極應對挑戰，也可以為中國航空制造業帶來新的發展機遇。

航空產品國際交流的大門已經完全敞開。中國與美國、加拿大、巴西、俄羅斯、以色列、澳大利亞等具有航空產品研制能力的國家簽署全面對等雙邊適航協議，與歐盟全面對等雙邊適航協議即將達成，意味著彼此之間航空產品的交流將完全沒有政策層面的障礙，航空產品在各國之間交流的成本將更加低廉，程序將更加流暢。

在我們為國產航空產品能夠進入全球市場乃至能夠進入主流航空市場歡欣鼓舞之余，還應當清醒認識到，我們所能提供的航空產品無論是類型和數量，還是產品和服務質量，均遠遠落后于國際上的競爭對手。雙邊適航協議開啟的大門是雙向的，我們將和國際上的競爭對手同場競技，直接比拼。

當然，在此雙邊適航協議框架下，各國航空產品設計和生產的國際合作成本也將更加低廉。例如，在我國設立航空產品的研發部門和延伸生產線也將得到雙邊適航協議的支持。這使得國際先進的航空產品管理經驗、研發技術和人才隊伍的引進變得更加容易。

針對進口產品的認可審定流程將大大簡化。中美雙邊適航協議強調了進口國適航當局對進口產品認可審定流程所采取的基于安全風險的監管原則。根據這一原則，對進口產品的認可審定流程將基于安全風險，分為直接接受、簡化認可、有限技術認可和全面技術認可4個類別?？紤]到中國市場上美國航空產品的市場規模和占有率，從固定翼飛機、旋翼航空器、航空發動機、螺旋槳到各類機載設備和零部件的全覆蓋航空產品類別，以及長久以來的安全表現，可以展望美國航空產品進口到中國，將最大程度利用基于安全風險的監管原則，要求中國簡化認可審定流程，為美國航空產品進入中國市場建立更加高效、快捷和低成本的管理規則。

反觀我國目前僅有機械類航空設備進入到美國市場，23部飛機進入美國市場剛剛起步，應用基于安全風險的監管原則，將使得未來中國的25部飛機、航空發動機、電子類航空設備，通過美國的認可審定程序進入美國市場依然面臨嚴苛的適航審查。各類別航空產品的先行者將承擔起通過美國適航審查的探路者重任，面臨時間和經濟成本的雙重壓力。

簡化對進口產品的認可審查程序也會帶來新的機遇，中國民航局的適航審定資源，將更多地向國內航空產品的適航管理傾斜。正如民航局航空器適航審定司司長徐超群在2017年11月舉行的新聞發布會上透露的那樣，民航局適航司將以眼睛向內、系統思維為核心目標，以問題為導向，重點做好推進C919國產大飛機等重點型號的審定和強化適航系統審定能力建設這兩個方面的工作。

中國航空制造業將與中國適航審定當局攜手并肩，苦練內功，共同成長，共創新時代航空制造業的新業績。