非營利組織發展亟待解決兩大問題

本刊記者 王純

2017年10月1日生效實施的《中華人民共和國民法總則》對我國法人制度作出重大調整，正式確立非營利法人的概念，即“為公益目的設立或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所得利潤的法人，為非營利法人。”“非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等”。從此“社會服務機構法人”等非營利組織得以正名。

我國非營利組織由于自身發育不完善、自創性收入缺乏，而國家的財政補貼又有限，導致活動經費匱乏，近年來隨著一些負面事件的影響，使非營利組織公信力下降，各種存在已久的問題凸顯，面臨著發展的困境。

在今年的全國兩會上，四川團代表、大成律師事務所成都分所主任劉守民針對非營利組織發展亟待解決的問題提交議案。他認為，現階段非營利法人的發展受制于自治能力不足、資金來源不足、管理體制不完善以及國家政策扶持力度不夠等問題。在此背景下，進一步完善非營利組織管理體制，為其發展創造良好的內外部環境，對于促進社會和諧發展、減少國家和社會運行成本等具有重要意義。

兩大問題制約非營利組織發展

目前非營利組織發展存在兩大問題。一是內部環境問題，非營利組織存在自身能力不足，主要表現在缺乏自治能力和資金來源不足以及組織的業余性和缺乏公信力。

我國大部分非營利組織內部制度尚不健全，缺乏人事管理、財務管理等方面的規章制度，沒有嚴格按照甚至不按照宗旨運行。很多非營利組織的治理機構形同虛設，理事會和監事會的作用沒有充分發揮，重大決策基本上是由少數領導決定，甚至由政府主管部門的領導決定，直接導致其本身的自治能力不足，無法實現真正的自治。

非營利組織的經費一般來源于政府撥款、社會捐助和服務收入。一方面，部分非營利組織的活動經費全靠政府撥款，在資金來源上完全依靠政府，缺乏經濟上的獨立性；另一方面，由于我國非營利組織在資金籌措和運作上存在能力欠缺的問題，加之其內部治理不足、信息不透明等問題的存在，導致社會對捐助缺乏信心，社會捐款使用缺乏公信力。

我國的非營利組織普遍缺乏專業人才，相當一部分成員缺乏專業知識和必要的培訓，工作中缺乏主動性和創造性，加之組織資金有限，無法為其成員提供穩定的福利和工資待遇，致使專業性人才青黃不接、難以為繼。

非營利組織要獲得健康的發展，要保證其公共責任的良好實現，應構建行之有效的監督體系，這既需要其內部的自我約束，更離不開外部的監督。而我國的現實情況是：不僅非營利組織的外部監督機制長期處于半真空狀態，且非營利組織內部的自律也很不穩定。這種監督體系呈現出的不良狀態，對非營利組織的社會公信力造成了沉重打擊。

二是外部環境問題，表現為法律政策環境不利和雙重管理限制。

雖然《民法總則》的出臺從法律層面正式確立了非營利法人的概念，促進了非營利組織的發展，但另一方面，我國有關非營利組織的正式法律并不多，《民法總則》法人制度最積極的影響，是更全面和深入地落實了公民的結社權，尤其是公民組建各種非營利法人的權利。但是由于下位法的缺失，公民結社權事實上處于“抽象肯定”“具體否定”的狀態。特定人群的結社依然被禁止，聯誼類組織被限制，社會不平等加深。此外，我國政府對非營利組織的管理還缺乏嚴格的規范，法制化程度不高，在政府評估、第三方評估、財務制度、問責制度等方面都缺乏有效的法律法規，且沒有一部完整的專門法律對非營利組織的性質、地位、作用、結構以及權益等進行全面定位和有效規范，容易導致非營利組織的失信行為。

根據相關法律規定，我國對非營利組織實行雙重負責的管理體制，即被業務主管單位和登記管理機關雙重管理。盡管兩類管理部門無論在法律上還是實踐中都存在經常的溝通與協調，但因分別隸屬于不同的政府職能部門，所執行的行政職能和所代表的行政利益無法完全一致，在這種體制下，非營利組織的登記注冊以及運營管理被設置了雙重門檻，一定程度上阻礙了非營利組織的快速健康發展。

建議在幾個方面加以完善

一是建立健全非營利組織發展的法律法規，因為健全的法律法規體系是促進非營利組織發展和對其進行有效監管的重要保障。目前，當務之急是在調查研究的基礎上，結合當前形勢，修改已頒布的涉及非營利組織的法律法規，使其更加符合我國當前的發展狀況和非營利組織的發展需求。盡快出臺關于非營利組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，并盡快制定頒布《中華人民共和國非營利組織法》，從而為我國非營利組織的發展創造良好的法治環境。

二是完善非營利組織的管理體制。目前實行的雙重管理體制中，登記管理機關實行嚴格的審核，普遍存在門檻高、限制多等特點，這從一個側面反映出政府對非營利組織的管理模式還停留在計劃經濟時代。政府應盡快一方面放松登記管理方面的限制，簡化登記程序，將許多以前被排除在外的民間組織納入非營利組織進行規范管理；另一方面，應改雙重管理體制為單一管理體制，逐步將業務主管部門從具體管理中脫離出來。借鑒國外先進經驗，通過專業化的監督機構對非營利組織進行宏觀管理，政策上鼓勵和引導非營利組織積極參與公益性、基礎性的公共事務，而微觀管理交給非營利組織自身，提高其自治能力，進而給我國非營利組織提供更加廣闊的發展空間。

三是拓寬我國非營利組織資金來源渠道。一方面，政府可以鼓勵并指導非營利組織與營利組織展開合作，實現互利雙贏；另一方面，非營利組織的性質決定了其不能向出資人、設立人或者會員分配利潤。為此，政府的財政支持對于市場主體的選擇，以及非營利組織發展的引導更為重要。政府采購尤其公開招標，可以作為非營利組織獲得財政支持的重要渠道。遺憾的是，目前的實際運行中，大部分非營利組織尚未被納入政府采購的對象。

四是健全我國非營利組織的監管機制。建議從以下幾方面入手：建立非營利組織的信息披露制度，將非營利組織運營狀況的主要信息真實、準確、及時、完整地向出資人、政府、受益人及其他利害相關者予以公開；發揮新聞媒體的輿論監督作用，規范非營利組織的行為；完善社會監督機制，借鑒國外的經驗，培養專業化的社會監督機構，使非營利組織的管理、活動、財務等狀況公開、透明，從而達到提高非營利組織自身公信力的目的。

五是提高非營利組織自身的自治能力。促進非營利組織發展的關鍵是培育其自主能力，實現非政府性、非營利性。首先，政府部門要對非營利組織的社會地位、性質及社會功能進行積極宣傳，提高全社會對非營利組織的認知度。培育全社會的公民意識和志愿精神，引導民眾通過非營利組織參與社會管理。在解決非營利組織專業人員缺乏的問題上，加強非營利組織從業人員的資格審查，同時也要根據不同機構、不同專業的特殊情況提出不同的考核標準和培訓目標。其次，要完善非營利組織的內部機制，強化經濟責任和財務控制。建立財務公開和監督制度，提高財務的透明度，如建立經費預決算、接受捐贈公示制度等。再次，需要完善非營利組織治理結構，建立責任機制，防止非營利組織個別領導的獨斷專行和貪污腐敗。