如何一子下活滿盤棋宅基地“三權(quán)分置”要過三關(guān)

王立彬

3000萬畝！

這是全國農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地大致面積。中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》指出，新世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地反而增加了3045萬畝，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1／4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場(chǎng)價(jià)值約4000億元。

說一千道一萬，中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”，目標(biāo)就是盤活這筆巨額閑置財(cái)富。

“宅基地制度改革是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵。”最近3年帶隊(duì)跟蹤調(diào)研宅基地制度改革的中國人民大學(xué)劉守英教授說。

從理論到實(shí)踐，宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施推廣要過好三關(guān)。

這筆財(cái)富是誰的：夯實(shí)確權(quán)關(guān)

“以前家里只有土地使用權(quán)證，房子沒有任何手續(xù)，現(xiàn)在終于有了政府正式的證書，就像是吃下了一顆定心丸。”近日，廣西壯族自治區(qū)欽州市欽北區(qū)橫嶺村村民高朝仕拿到欽州市國土資源局頒發(fā)的《中華人民共和國不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證》，激動(dòng)地說。

這是欽州市第一本農(nóng)宅房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，標(biāo)志著欽州市集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作步入新的階段。

機(jī)構(gòu)改革前，國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達(dá)到82%，集體建設(shè)用地登記發(fā)證率達(dá)到76%。但實(shí)際工作中存在基層認(rèn)識(shí)不到位，政府缺少積極性，農(nóng)民熱情度不高以及農(nóng)村土地權(quán)屬歷史遺留問題多，一些宅基地“批小占大”等問題。

“交換的前提是產(chǎn)權(quán)清晰。‘三權(quán)分置’必須建立在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上。否則，既有問題將更加復(fù)雜，新的麻煩也會(huì)不斷產(chǎn)生。”國家行政學(xué)院教授劉銳說，“三權(quán)分置”要做好確權(quán)這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。宅基地確權(quán)需要準(zhǔn)確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能“一刀切”，不能讓違法違規(guī)者通過“三權(quán)分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權(quán)利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。

“三權(quán)分置”意味著土地資產(chǎn)價(jià)值釋放，只有確權(quán)合法公平，才能不讓違法、不公的結(jié)果不斷放大，避免為農(nóng)村和諧穩(wěn)定和有序治理埋下新的隱患。

法源要說清一二三：過好法理關(guān)

“資格權(quán)是什么東西？”很多人不約之問，恰恰問到了制度創(chuàng)新的核心問題上。

根據(jù)中央一號(hào)文件，我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

“這是一項(xiàng)重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向。”時(shí)任國土資源部部長(zhǎng)姜大明說，當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點(diǎn)中要認(rèn)真開展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式。

姜大明說，2018年是修改土地管理法關(guān)鍵年份，按照邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊修法的要求，系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，為修法提供實(shí)踐支撐。

“從形式上看，農(nóng)戶資格權(quán)是新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利種類。農(nóng)戶資格權(quán)和承包權(quán)本身是否可以作為一項(xiàng)權(quán)利與其他兩項(xiàng)權(quán)利并列，以及如果可以并存，在‘三權(quán)分置’框架內(nèi)是否妥當(dāng)都值得進(jìn)一步研究。”劉銳認(rèn)為，應(yīng)有更高層次的土地確權(quán)登記法律法規(guī)，研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確集體農(nóng)民的法律地位、集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的維權(quán)意識(shí)和農(nóng)民的公民意識(shí)。

宅基地使用權(quán)如何定性，屬于用益物權(quán)嗎？如果農(nóng)戶資格權(quán)地位不確定，必然影響第三項(xiàng)權(quán)利宅基地使用權(quán)定位。“未來兩年將是承包地、宅基地‘三權(quán)分置’改革基本法律制度落地關(guān)鍵時(shí)期，制度供給的責(zé)任將由試點(diǎn)地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關(guān)部門。未來的‘三權(quán)分置’改革必須依法推進(jìn)。”劉銳說。

向基層實(shí)踐要經(jīng)驗(yàn)：打通試點(diǎn)關(guān)

“農(nóng)村有房有地的大興親，這么多好事在找你！”

大興，北京市下屬的一個(gè)區(qū)，位于北京市南郊，自先秦建縣以來約有2400余年，為中國最早建制縣之一，元明清三代為“天下首邑”。

作為距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，大興距市中心13公里，是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革多項(xiàng)試點(diǎn)交匯點(diǎn)：這是全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)之一，也是全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院“三塊地”改革試點(diǎn)之一。當(dāng)然，還是農(nóng)地入市建租賃房的最早試點(diǎn)之一。

隨著宅基地實(shí)施“三權(quán)分置”政策信號(hào)釋放，這些試點(diǎn)之間的“隔斷”正在被打開。

“中央同意農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)延期一年，分兩步把試點(diǎn)內(nèi)容拓展到全面覆蓋、統(tǒng)籌推進(jìn)、深度融合的新階段。”姜大明說，統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地，統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，更有利于平衡好國家集體個(gè)人利益，讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。“三項(xiàng)改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶籍、財(cái)稅、社保、金融等相關(guān)領(lǐng)域改革加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，切實(shí)增強(qiáng)改革的協(xié)同性。”

“試點(diǎn)是抓典型、出經(jīng)驗(yàn)的工作方法。要以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)為導(dǎo)向，使城鄉(xiāng)資源配置更平衡，盤活農(nóng)村閑置土地，改變同地不同權(quán)、同權(quán)不同價(jià)現(xiàn)狀。群眾對(duì)這項(xiàng)改革是支持的，到底能起到多大作用，要靠實(shí)踐摸索。”時(shí)任國土資源部副部長(zhǎng)王廣華說，要堅(jiān)持大膽闖、大膽試，在不觸碰三條底線前提下，大膽探索實(shí)踐，形成可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。