生活垃圾處理PPP項目定價影響因素分析
——基于產業發展的視角

張 維

一、意義和背景

生活垃圾，是人們生活消費后產生的廢棄物。伴隨經濟增長，我國的垃圾總量一直呈上升趨勢。根據《中國城市統計年鑒2016》，從1979年到2016年我國生活垃圾清運量如圖1所示。

圖1 1979-2016年全國生活垃圾清運情況圖

從圖1可以看到，全國垃圾清運總量從1979年的近3000萬噸增加到2016年的20362萬噸。考慮到我國以填埋為主的處理方式，每年新增垃圾加上歷年存量垃圾，整個經濟社會中的垃圾總量觸目驚心。目前，我國2/3的城市已深陷“垃圾圍城”困境。［1］

如果仍然依靠原有的“政府包干”環境治理模式，則垃圾處理產業難以脫離資金不足、效率不高、技術落后的困境。政府之力有限，城市垃圾治理的市場化改革是必然趨勢，將垃圾處理任務分配給政府、組織和個人是未來發展模式的首選。［2］所以，2014年開始，我國開始在包括垃圾處理在內的公共服務領域大規模推行PPP模式，其初衷是希望借助社會資本的資金、管理經驗和技術提升公共服務供給績效。

為了吸引社會資本參與公共服務產品供給，提升市政公用行業服務和供應保障水平，住房城鄉建設部等部門在 《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》（建城［2016］208號）中明確表示，應該通過規范直接投資、鼓勵間接投資、提高產業集中度和完善價格政策等方式進一步掃清壁壘和社會資本進入障礙，鼓勵社會資本進入相關行業。此外，為了完善現代市場體系、加快生態文明制度建設相關戰略部署，進一步規范垃圾處理行業市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進行業健康發展，《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建［2017］455號）中明確指出，對政府參與的垃圾處理項目全面實施政府和社會資本合作（PPP）模式。

所以，PPP模式是未來垃圾處理服務的基本供給模式。生活垃圾處理服務都必須在PPP語境下進行考慮。

在財政部發布的 《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中，提及的PPP項目采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商五種。無論哪一種采購方式，PPP項目定價都是社會資本和政府談判的核心。［3］那么，垃圾處理PPP項目價格制定的原則是什么？定價受到哪些因素影響？本文將針對這些問題逐一進行討論。

二、基本定價原則

傳統的垃圾處理服務供給模式是公眾向政府繳納生活垃圾處理費，政府向公眾提供道路清掃、垃圾填埋、垃圾焚燒等垃圾處理服務。公眾繳納的生活垃圾處理費一般不能覆蓋所有的垃圾處理成本，二者的差額部分由政府補足。作為政府提供的公共服務具有非營利性質，在我國，普遍將政府看作垃圾處理服務的最終負責人。如果采用PPP模式后，將由社會資本直接向公眾提供垃圾處理服務，政府則作為服務委托方和監管者存在。政府服務最終負責人的身份并沒有改變，只是變換了服務的直接提供者。同時，為了確保服務質量和數量，政府還必須承擔服務監管的任務。由于社會資本的天然屬性是盈利性，采取PPP模式后，為了提升社會資本參與PPP模式的積極性，必須給予其盈利性一定保障。但是，由于垃圾處理服務本身是公共服務，也必須滿足公共服務的基本要求。所以，對于垃圾處理PPP項目，應該遵循如下定價原則。

（一）穩定供給原則

雖然垃圾處理服務由社會資本方提供，垃圾處理服務的直接負責人仍然是政府。政府實施PPP模式的目的只是借助社會資本方的參與提升公共服務供給績效，而非轉移公共服務供給責任。所以，作為垃圾處理服務，由于其與千家萬戶生活息息相關，服務數量和質量的下降都會給居民生活、生態環境帶來影響。即便是社會資本方提供服務，也應該保障服務的供給數量和質量，實現服務的持續供給。雖然《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》中明確表示，如果社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，政府有權臨時接管公共服務。在實踐中，從公共服務持續穩定供給到政府接管服務，中間存在時滯。如果是垃圾處理服務，期間居民的生活必然受到影響。為了實現垃圾處理服務持續穩定安全供給，PPP項目的價格制定應該充分考慮項目全生命周期的風險因素，對各種影響社會資本運營的因素加以考慮，充分保障服務的持續穩定供給。

（二）合理收益原則

根據 《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》（中發［2015］28 號），公共服務的價格制定應該全面科學反映成本、體現質量效率，調動社會資本的積極性，提高公共產品供給能力和質量，通過價格機制引導資源配置。將價格和服務質量效率聯系，與PPP模式中的服務績效監管是一脈相承的。作為“經濟人”，社會資本的積極性源于其對利潤的追逐。所以，“準許成本+合理收益”為核心的定價制度中，允許收益的存在，突破了政府供給公共服務的非營利思維模式，是對社會資本“逐利性”的認可。但是，由于垃圾處理服務仍然具有公共服務屬性，不能因提供垃圾處理服務而謀取暴利。所以，當采取PPP模式提供垃圾處理服務時，為了兼顧公共服務屬性和社會資本的“逐利性”，允許社會資本獲得一定的合理收益。例如，江西省G322宜黃黃陂至樂安鰲溪段（樂安境內）新建PPP項目中，社會資本預計年投資回報率約為5.88%，江西省九江八里湖新區九園路改造工程及地下綜合管廊建設PPP項目包中，社會資本方的資本金投資收益率為4.9%。項目的收益均在合理范圍之內。

三、外部影響因素

在明確垃圾處理PPP項目基本定價原則之后，下文將影響定價的因素區分為外部影響因素和內部影響因素進行分析。外部因素主要分析影響垃圾處理服務供給績效的垃圾處理產業發展水平和居民對垃圾處理服務的要求。

（一）垃圾處理產業發展水平

垃圾處理產業是以“垃圾”為處理對象的事業體的集合，包含技術服務、垃圾處理和二次原料開發利用等體系，提供物質資源、環境資源和垃圾處理服務等產品。［4］在社會資本進行投資決策時，選擇什么樣的技術、什么樣的設備、如何對垃圾進行處理、是否包含廢舊物資回收、如何回收廢舊物資，決定了單個垃圾處理PPP項目在產業鏈中所屬的位置和垃圾處理服務能夠達到的產業水平。對于垃圾清運，是選擇人工清掃還是機器清掃、是選擇簡單密閉運輸還是壓縮密閉運輸；對于垃圾分揀，是選擇人工分揀還是機器分揀；對于滲濾液處理，是選擇物理化學法處理還是生物法處理；對于廢舊物資，是由小商販零散回收還是建立專業的靜脈產業園進行處理？目前國內常用的垃圾處理技術、國際最先進的技術、產業未來的發展等一系列問題，都必須在進行投資決策時做出方案，與此同時，也確定了項目的資本投入、資本回報以及后續的運營成本。

（二）居民對垃圾處理服務的要求

用戶滿意是服務供給的基本原則。無論是政府提供服務還是社會資本提供服務，公眾滿意都是垃圾處理服務供給的基本原則。根據后物質主義理論，當基本的生活得以保障后，人們會逐漸關注非物質的物品，比如自我價值實現、生活環境改善等。在中國，公眾對 “生活垃圾處理”的關注排在空氣和水之后，位列環境關心第三位。［5］現階段，我國社會主要矛盾已經從人們日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在決勝小康的道路上，居民對于生活環境的關注度會越來越高。在垃圾處理領域，“無害化”是公眾的最基本要求。以江西省為例，2016年無害化生活垃圾處理量379.39萬噸，其中采取填埋方式處理的垃圾348.65萬噸，占總量的91.90%；采取焚燒方式處理的垃圾30.74萬噸，占總量的8%。所以，衛生填埋是江西省處理生活垃圾的主要方式。那么，如何實現垃圾處理中的臭氣封閉、如何處理滲濾液及垃圾覆蓋薄膜，避免垃圾填埋對周邊土地、水質的污染，降低對周邊居民的影響，都是居民對垃圾處理服務的基本訴求。

除了“無害化”，居民還會關心垃圾處理服務的“及時性”。我國大多數居民尚未形成垃圾分類的習慣，基本不對垃圾進行干濕分離。所以，大多數生活垃圾都是混裝之后被扔掉的。如果不能及時清運處理，不僅惡臭難聞，還容易滋生細菌。提供及時的垃圾處理服務直接關系居民日常生活的舒適度。

四、內部因素

由于垃圾處理服務是公共服務，所以“準許成本+合理利潤”是其基本定價框架。利潤率一旦限定，則定價主要取決于成本。影響垃圾處理服務成本的因素都會影響最終定價，比如原材料價格、市場利率、資本投入量等。考慮到垃圾處理服務的特殊性，下面主要從專有設備投入金額和成本控制兩個方面來分析。

（一）專有設備投入金額

專有設備是固定資產投入的重要組成部分。先進專有設備的使用有助于推動垃圾處理產業良性發展。在垃圾處理行業，項目運營需要投入的常見專有設備有掃地機、灑水機、垃圾運輸車等。政府與社會資本進行談判時，一般會要求對方多投入專有設備。足量的專有設備投入，在一定程度上有助于保障服務績效水平。但是，專有設備過多投入不僅對社會資本形成資金壓力，由于資產專用性對營業活動影響較大，會一定程度上帶來經營活動資本的“退出障礙”。［6］所以，社會資本愿意用低端專有設備替代高端專有設備，用勞動力替代專用設備。在江西省，勞動力價格與東部沿海地區相比還具有一定優勢，社會資本具有用勞動力替代專有設備投入的動力和機會。

（二）成本控制

社會資本對成本進行控制包含兩個方面內容：成本控制動力與成本控制能力。成本控制能力取決于社會資本掌握的市場信息、對未來發展趨勢的判斷和壓縮成本整合資源的能力。但僅僅擁有成本控制能力而缺乏動力，社會資本是不會主動控制成本，降低服務價格的。當市場環境發生變化導致運營成本增加時，由于公共產品價格調整存在時滯，其價格不能迅速響應市場變化，為了維持服務供給，社會資本必須控制成本。或者由于公眾對服務績效的要求提升，但是服務績效的提升可能導致成本增加，服務價格卻不一定相應調整，此時可能倒逼社會資本控制服務成本。

五、建議

為了提升垃圾處理服務績效，推動垃圾處理產業發展，提供公眾、社會資本和政府三方滿意的公共服務，結合政府與社會資本的合作流程與PPP項目談判中備受各方關注的價格影響因素，對政府給出如下建議。

（一）合約前充分調研公眾行為和公眾需求

在政府和社會資本簽訂合約之前，應該對公眾行為進行充分調研。生活垃圾源于居民的生活與消費。地方居民的生活習慣、行為習慣對待處理的垃圾會產生直接影響。而社會資本接手垃圾處理服務后，直接服務對象就是居民。所以，無論是政府還是社會資本，都需要通過對公眾行為的調研全面掌握待處理垃圾詳情，以便于估算后期的運營成本。此外，還應該調研公眾需求，了解公眾對于垃圾處理服務的期待，預估未來績效提升方向和提升空間，估算項目全生命周期的成本變化。信息的全面把握有助于政府在合作談判中針對產業發展和績效提升提出合理要求，同時還能避免價格談判中的信息不對稱。

（二）合約談判中鼓勵專用設備使用

PPP項目的持續期一般較長，少則十來年，多則二三十年。考慮到長期的服務績效提升和服務穩定供給。政府在合約談判中應鼓勵專用設備使用。相同條件下，優先考慮專用設備投入量多的社會資本方。對于專有設備投入量多的社會資本方，考慮到其未來服務的績效水平，在允許的利潤率范圍之內，可以考慮適當提高其投資回報。

（三）合約簽訂后加強績效監管

在項目運營期間，政府應該加強對社會資本服務績效的監管。合約一旦簽訂，服務價格在短期之內是不會變化的。由于收益確定，社會資本只要壓縮成本便能獲得更多利潤。壓縮成本最直接的方式則是降低服務績效。為了避免社會資本降低服務績效以獲得超額利潤，政府應該加強績效監管。

［參考文獻］

［1］徐林,凌卯亮,盧昱杰.城市居民垃圾分類的影響因素研究［J］.公共管理學報，2017，14（1）.

［2］薛濤.我國垃圾處理領域PPP發展及其改革方向探討［J］.環境保護，2014，42（19）.

［3］王洪強,李皓,程敏.公共基礎設施 PPP 項目定價研究——基于污水處理項目的定價模型應用［J］.價格理論與實踐，2015,（11）.

［4］王建,胡巍,余果,代勇.中國垃圾處理產業發展的態勢分析法分析［J］.生態經濟，2011，（8）.

［5］洪大用,范葉超.公眾環境風險認知與環保傾向的國際比較及其理論啟示［J］.社會科學研究，2013，（6）.

［6］王竹泉,段丙蕾,王苑琢,陳冠霖.資本錯配、資產專用性與公司價值——基于營業活動重新分類的視角［J］.中國工業經濟，2017，（3）.