突發環境污染事件應急管理中“一案三制”介紹

何達 馬琳

摘要：隨著工業化進程的不斷加快，我國突發環境污染事件已經進入高發期，并且數量呈現逐年增長的趨勢。應急預案、應急法制、應急機制與應急體制這“一案三制”是針對突發環境事件所做的應急管理的核心部分。本文系統性總結了目前我國“一案三制”涵蓋范圍、具體內容以及應用情況。

關鍵詞：突發環境污染事件；應急管理；應急預案；應急法制；應急機制

中圖分類號：X507 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0034-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.019

Abstract： With the accelerating process of industrialization， the sudden environmental pollution incident in our country has entered a period of high incidence， and the number shows a tendency of increasing year by year. Emergency Plan， Emergency Legal System， Emergency Mechanism and Emergency Response System This “case， three system” is the core part of emergency management for emergency environmental incidents. This article systematically summarizes the scope， specific content and application of “one case， three systems” in our country.

Keywords： Sudden environmental pollution incident； Emergency management； Contingency plan； Emergency legal system； Contingency mechanism

2006年10月11日，中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過了《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》正式提出了我國建設應急管理體系的總體要求為“一案三制”。“一案三制”自此成為我國應急管理體系中最為關鍵內容，其中“一案”即應急預案，體現預防原則。“三制”即突發環境事件應急法制、體制與機制[1]。《決定》中指出：應不斷完善應急管理體制、建立健全應急管理體制、完善應急管理法律法規、健全預案體系，從而堅決遏制重特大安全事故的發生。

1 應急預案

針對我國境內突發環境事件的應對工作，2015年2月3日，國務院發布了《國家突發環境事件應急預案》。除此之外，核設施及有關核活動發生的核事故所造成的輻射污染事件按照2013年6月30日修訂的《國家核應急預案》執行；海上溢油事件按照2015年4月3日印發的《國家海洋局海洋石油勘探開發溢油應急預案》執行；船舶污染事件按照2015年5月12日修訂的《中華人民共和國船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》執行；重污染天氣應對工作按照國務院《大氣污染防治行動計劃》執行。

以《國家突發環境事件應急預案》為例，除上文所述適用范圍之外，還包括突發環境事件組織指揮體系、監測預警和信息報告、應急響應、后期工作、應急保障幾個方面。

突發環境事件組織指揮體系分國家、地方及現場指揮三層機構。①國家層面組織指揮機構：環境保護部負責特大突發環境事件應對的指導協調和環境應急的日常監督管理工作，根據現場需要還可設立國家環境應急指揮部，其總指揮一般由國務院領導擔任。②地方層面組織指揮機構：縣級以上地方人民政府負責本區域內的突發環境事件應對工作，跨行政區域的突發環境事件由各有關區域人民政府共同負責，或由共同的上一級地方人民政府負責。③現場指揮機構：突發環境事件應急處置現場應由責任政府成立現場指揮機構[2]。

監測預警和信息報告包括監測和風險分析、預警、信息報告與通報三個方面。①監測和風險分析：各級環保部門要加強環境監測，并對風險信息加強收集、分析和研判；企事業單位和其它生產經營者應定期排查環境安全隱患，開展風險評估；②預警：預警分為四級，從高到低分別用藍色、黃色、橙色、紅色表示，預警信息發布后，當地政府應采取分析研判，防范處置，應急準備及輿論引導措施；③信息報告與通報：涉事企事業單位或其它生產經營者——當地環境保護主管部門（核實、認定）——上級環境保護主管部門及同級人民政府；信息報告通常應逐級上報，必要時可越級報告[3]。

應急響應分響應分級、響應措施、國家層面應對工作、響應終止四個部分。①響應分級：嚴重程度從高到低，分為Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級。②響應措施：現場污染處置、轉移安置人員、醫學救援、應急監測、市場監管和調控、信息發布和輿論引導、維護社會穩定、國際通報和救助。③國家層面應對工作：初判發生重大以上突發環境事件或情況特殊時，環境保護部立即派工作組赴現場指導；當需要國務院協調處置時，成立國務院工作組；根據工作需要和國務院部署，成立國家環境應急指揮部。④響應終止：當排除事件發生條件、主要污染物質濃度已經降到標準規范規定值以內、基本消除突發環境事件有害影響后，由啟動響應部門終止應急響應[4]。

后期工作主要包括損害評估、事件調查、善后處置三個部分。①損害評估：應急響應終止后，要及時組織開展污染損害評估，并將結果向社會公布。②事件調查：通常由環境保護主管部分組織牽頭，會同相關部門，共同開展事件調查工作。③善后處置：由政府組織制定補助、補償、撫慰、撫恤、安置和環境恢復等善后標準及方案。

應急保障由隊伍保障、物資與資金保障、通信、交通與運輸保障、技術保障四個部分組成。①隊伍保障：參與應急監測、應急處置、應急救援的隊伍主要來自于國家環境應急監測隊伍、公安消防部隊、大型國有骨干企業應急救援隊伍及其它相關方面應急救援隊伍等力量。②物資與資金保障：事件相關責任單位首先承擔應急處置資金費用。③通信、交通與運輸保障：地方各級人民政府及通信主管部門、交通運輸部門、公安部門要參與保障。④技術保障：由環境應急指揮技術平臺，實現信息綜合集成以及分析處理并進行污染損害評估的智能化與數字化。

《國家突發環境事件應急預案》確立了中樞指揮系統、事件分級響應，確保了公眾知情權，強調了提高公眾的災害自救能力。其對應對突發環境事件的組織體系、運行機制、應急保障、監督管理等方面進行了詳細部署，為國家處理突發環境事件提供了系統的指導和依據。

2 應急法制

2.1 法律法規

包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國環境保護法》等法律的法條中集中體現了針對突發環境事件的法律法規。

《中華人民共和國憲法》第二十六條規定了國家對于保護生態、防治污染的責任。第六十七條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；”第八十九條規定國務院可依照法律規定，宣布個別省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態。憲法明確了國家作為突發環境事件管理的主體，為突發環境事件緊急狀態的決定、宣布提供了法律依據。

《中華人民共和國突發事件應對法》在賦予政府多項應急權力、約束政府履行職責、最大限度保護公民權利、信息及時報送與公開、處罰虛假宣傳等方面作出了規定。作為一門專門為突發事件應對而設立的法律，具有較高的法律位階，而突發環境事件亦適用該法。

在環境保護法律規范中，對突發環境事件的要求體現在《環境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》等法律法規中。

各環境保護專門法規中，如《環境保護法》第四十七條、《大氣污染防治法》第九十四條、《水污染防治法》第六十六條以及《固體廢物污染環境防治法》第六十三條，集中規定了應對各類突發環境事件中政府以及企事業單位的責任以及基本應對流程。

2.2 行政規章

行政規章相對于法律更加靈活，也更有前瞻性。部分政策在得以進行良好實踐后往往能法律化為正式法律。

適用于突發環境事件的政策與行政規章主要有《“十三五”生態環境保護規劃》《環境保護部關于加強環境應急管理工作的意見》《國家突發環境事件應急預案》以及《突發環境事件應急管理辦法》等。

我國《“十三五”生態環境保護規劃》第六章第一節特別提出了對應急管理體系、應急協調機制、應急救援體系與機制的建立，以及對現場指揮協調與調度、信息報告與公開機制的完善的要求，并強調加強相關調查與評估制度建設。

《突發環境事件應急管理辦法》從全過程角度系統規范突發環境事件應急管理工作，主要強調了應急管理工作開展模式以及管理基本制度，明確了突發環境事件應急管理優先保障順序，依據部門規章的權限新設了部分罰則。

一些行政主管部門為防止突發環境事件的發生，還根據需要，對某些特定行業制定規范，發送通知要求。如國家安全生產監督管理總局發布的《危險化學品安全使用許可證實施辦法》《危險化學品經營許可證管理辦法》《危險化學品建設項目安全監督管理辦法》《危險化學品輸送管道安全管理規定》《危險化學品重大危險源監督管理暫行規定》《危險化學品生產企業安全生產許可證實施辦法》。環境保護部發布的《關于開展環境安全大檢查的緊急通知》《關于進一步加強環境影響評價管理防范環境風險的通知》《關于檢查化工石化等新建項目環境風險的通知》；環保部與安監總局共同發布的《關于督促化工企業切實做好幾項安全環保重點工作的緊急通知》等。

2.3 標準規范

突發環境事件處理中涉及到的標準規范包括國家標準、地方標準及行業標準三個級別標準。類型分為環境質量標準、污染物排放標準、環境監測方法標準、環境標準樣品標準和環境基礎標準五種類型。在各標準中，標準編號帶有“T”字的為推薦性標準，其余為強制標準，必須強制執行。

企事業單位在進行設計、生產運行活動以及有關部門在進行監管、應急處置過程中，必須嚴格執行相關標準規范。如設計過程中需要遵守《石油化工企業設計防火規范》（GB 50160-2008）、《化工建設項目環境保護設計規范》（GB 50483-2009）、《工業企業設計衛生標準》（GBZ1-2010），并根據相關行業污染物排放標準如《大氣污染物綜合排放標準》（GB 16297-1966）、《污水綜合排放標準》（GB 8978-1996）進行三廢處理系統設計。

生產運營企業應按照相關標準如《常用化學危險品貯存通則》（GB 15603-1995）做好管理工作，依據各類污染物排放標準做好污染物排放管理，并按照相關指南如《石油化工企業環境應急預案編制指南》《尾礦庫環境應急管理工作指南（試行）》做好應急預案編制工作。

環境保護主管部門應根據環境監測標準如《固定污染源排氣中顆粒物測定與氣態污染物采樣方法》（GB/T 16157-1996）做好日常環境監測；根據《突發環境事件應急監測技術規范》（HJ 589-2010）做好突發環境事件后環境監測工作；并依照《環境空氣質量標準》（GB 3095-2012）、《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002）等標準界定應急是否可以終止。

3 應急體制與機制

應急體制是應對突發環境事件的主要載體，使得在應對突發環境事故有了組織保障。我國目前應急體制以中央政府領導，相關部分與地方政府各負其責，并發動社會組織與人民群眾廣泛參與。應急辦事機構既有常設機構，又有非常設機構，層級涵蓋了從中央到地方各個階層。當突發環境事件發生時，還能成立現場應急指揮部。

當前，我國不斷健全應急管理體制。按照進一步完善機構、明確職責、有效履行應急值守及信息匯總職能，并充分發揮綜合協調、運轉樞紐作用。理順了政府應急管理機構與各專項應急指揮機構的關系，明確了權責。部門、地方、條塊之間以及預防與處置之間緊密銜接；當突發環境事件需多方協同處置時，人員、信息、資源等得以快速集成。在專業應急力量構建方面，既有負責日常管理的從中央到地方的各級行政人員和專司救援隊伍，又配備了高校和科研單位的環境應急管理專家，同時進一步加強與實戰貼近的專業培訓演練，以形成快速反應能力與協同能力，并不斷加強應急救援志愿者等社會組織建設。

在應急機制方面，經過幾年的努力，我國初步建立了應急監測預警機制、信息溝通機制、社會動員機制、應急資源配置與征用機制、獎懲機制、社會治安綜合治理機制、宣傳教育與公共參與機制。當突發環境事件發生時，通過對應急物資的統籌管理，緊急采購、征收、征用和運送，加強應急物資保障。在此過程中，進一步完善儲存設施配置與布局，豐富儲存方式，健全物資品種，定期實現物資的更新替換。在征收征用過程中建立補償制度。在應急監測方面，不斷強化對事故危險點的應急監測布點工作，加大布點密度，豐富監測手段。不斷加強綜合預警以及科學決策能力。在宣傳教育與社會參與方面，不斷加強公眾對突發環境污染事件的應急知識科普教育，加強危機發生時公眾自救、互救能力，與此同時在災害發生時有效通過媒體傳播信息，引導了輿論導向，穩定人心。

我國在培育應急管理機制時，重視應急管理工作平臺建設。國務院制定了“十一五”期間應急平臺建設規劃并啟動了這一工程，應急平臺包括國務院應急平臺、省級應急平臺及只能部門應急平臺。通過開展體系性建設與整合，加大監測監控預警技術的應用，加強公共基礎安全數據的匯集管理，加強災害事故的風險預測，從而實現國家統一指揮、功能齊全、先進可靠、反應靈敏、實用高效的公共安全應急體系技術平臺，為構建一體化、準確、快速應急決策指揮和工作系統提供支撐和保障[3-4]。

參考文獻

[1]新華社.中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定[J].四川黨的建設（城市版），2006，（11）：4-10.

[2]環境保護部發布.國家環境保護“十二五”規劃[M].北京：中國環境科學出版社，2012.123.

[3]1996GB，污水綜合排放標準[S].

[4]高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發展[J].中國行政管理，2008，（11）：8-11.

收稿日期：2018-01-05

作者簡介：何達（1991-），男，學士學位，助理工程師，研究方向為突發環境事件應急處置與環境綜合修復治理。