農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系分析

羅宇萌

摘 要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革旨在引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新的核心是將承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行有效分離分置，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不再限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從而解決我國(guó)土地流轉(zhuǎn)具體操作中的瓶頸問(wèn)題。受制于既有法律供給的不足，實(shí)踐中“三權(quán)分置”權(quán)利邊界模糊，權(quán)能的實(shí)現(xiàn)受限，需要準(zhǔn)確界定農(nóng)村土地所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地 “三權(quán)分置” 承包權(quán) 經(jīng)營(yíng)權(quán)

一、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的發(fā)展方向

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”本質(zhì)是農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的變革，存在著農(nóng)地從“集體所有”向“國(guó)有”①“私有”“永包制”轉(zhuǎn)變的不同方向。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)際上與我國(guó)堅(jiān)持社會(huì)主義的根本制度密切相關(guān)，同時(shí)“三權(quán)分置”的發(fā)展方向，也必須考慮到我國(guó)國(guó)情發(fā)展需要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，堅(jiān)持維護(hù)公平與提高效率相統(tǒng)一的改革導(dǎo)向，以釋放“三權(quán)分置”制度的最大紅利。

二、“三權(quán)分置”下的權(quán)利構(gòu)成分析

“兩權(quán)分離”背景下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)被分為所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是所有權(quán)與使用權(quán)的進(jìn)一步分離，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為最終目的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被進(jìn)一步劃分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。

（一）農(nóng)地集體所有權(quán)

農(nóng)村土地集體所有權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其性質(zhì)為自物權(quán)，由于集體經(jīng)濟(jì)組織并不直接占有、使用土地，對(duì)于集體土地的占有、使用權(quán)能在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立之后即轉(zhuǎn)移給了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。其收益及處分權(quán)能也轉(zhuǎn)由承包方行使，集體土地所有權(quán)權(quán)能受到了限制，其權(quán)利表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)地承包和經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督權(quán)、合理分配農(nóng)村土地的發(fā)包權(quán)、到期承包地的收回權(quán)等。從目前情況看，集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)行使極不規(guī)范，有些集體經(jīng)濟(jì)組織怠于行使其所有權(quán)，而有些地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織則借助其行政管理職能擴(kuò)張其權(quán)利，肆意侵犯農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

（二）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)的法律用語(yǔ)，是承包農(nóng)戶(hù)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有對(duì)承包地占有、使用、收益以及流轉(zhuǎn)等權(quán)利。我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制存在家庭承包和對(duì)“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）承包兩種方式。“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)主體可以是本集體組織村民、農(nóng)戶(hù)之外的自然人、企業(yè)法人或其他經(jīng)營(yíng)組織。而家庭承包中，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體為集體組織成員，其取得、流轉(zhuǎn)等權(quán)利受到嚴(yán)格限制，具有封閉性、身份性和保障性，使非農(nóng)資本難以進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展形成阻礙。因而，本文著重針對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的再造而展開(kāi)分析。2013年12月23日至24日召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)”，并指出“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體同經(jīng)營(yíng)權(quán)主體發(fā)生分離，是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的新趨勢(shì)。”根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)地政策，農(nóng)戶(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能發(fā)生了改變，在此基礎(chǔ)上分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

1.承包權(quán)。

農(nóng)村土地承包權(quán)的主體為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶(hù)。承包權(quán)的期限穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，且不能在公開(kāi)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。承包權(quán)既是成員獲得承包土地的資格，也包括承包土地使用權(quán)。對(duì)土地承包權(quán)的法律地位存在兩種理解：一是等同于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，具備占有、使用、收益和部分處分權(quán)能。如學(xué)者潘俊認(rèn)為：承包權(quán)在嚴(yán)格意義上仍是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的派生權(quán)利。也有學(xué)者認(rèn)為，雖然在現(xiàn)有的法律框架下，承包權(quán)在現(xiàn)行法制的意義上仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但實(shí)際上承包權(quán)僅包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有和部分處分權(quán)能。④根據(jù)中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組相關(guān)負(fù)責(zé)人的解釋?zhuān)恨r(nóng)民對(duì)承包地享有占有、使用、收益的權(quán)利，無(wú)處分權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不允許抵押，中央只是把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許其抵押擔(dān)保，但承包權(quán)不許抵押。⑤農(nóng)村土地承包權(quán)是一種用益物權(quán)，其權(quán)利表現(xiàn)為承包地維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征地補(bǔ)償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)、農(nóng)地利用監(jiān)督權(quán)等。

2.經(jīng)營(yíng)權(quán)。

當(dāng)前探索實(shí)踐中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并非法定的民事權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)涵尚無(wú)明確界定。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而來(lái)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體享有農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地享有實(shí)際占有、使用、收益的權(quán)利，可通過(guò)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、抵押擔(dān)保等獲得收益，其權(quán)利表現(xiàn)為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、獲得經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、抵押擔(dān)保權(quán)等。2015年1月22日國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》指出：現(xiàn)階段通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)包括承包到戶(hù)的和農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的資源性資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等，以農(nóng)戶(hù)承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)”。進(jìn)一步明確了農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易，經(jīng)營(yíng)權(quán)可以向金融機(jī)構(gòu)抵押融資、通過(guò)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)”等“公開(kāi)市場(chǎng)”流轉(zhuǎn)交易、入股合作社和龍頭企業(yè)等新的土地流轉(zhuǎn)形式。在“三權(quán)分置”下，農(nóng)戶(hù)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與“四荒”地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)趨于一致，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不再限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，“三權(quán)分置”是農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)重要任務(wù)，“三權(quán)分置”的提出，迫切需要從理論上進(jìn)行深入的研究，厘清“三權(quán)”關(guān)系，明確權(quán)利內(nèi)容及性質(zhì)，并從立法上及時(shí)對(duì)現(xiàn)行法律予以修改和完善，為“三權(quán)分置”的落實(shí)提供法律保障。

注釋?zhuān)?/p>

①韓洪今，馬秋.論中國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改革[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005（2）

②《2015年全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：2015年末全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)35361萬(wàn)人，比上年末增加1236萬(wàn)人。參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)50472萬(wàn)人，增加365萬(wàn)人。

③孫中華.關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有關(guān)政策法律性問(wèn)題的思考.農(nóng)業(yè)部管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（01）：4—5

④李國(guó)強(qiáng).論農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分置”的法律關(guān)系.法律科學(xué)，2015（06）：184

⑤見(jiàn)陳錫文：《農(nóng)村土地制度改革，底線不能突破（權(quán)威訪談？學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神）——專(zhuān)訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2013年12月5日第2版。

⑥高遠(yuǎn)至.三權(quán)分離：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新路徑漸清晰[J]半月談，2014（3）