中國農民增收：政策作用與優化路徑

王鵬程， 馬紅梅，2

(1.貴州大學經濟學院，貴州貴陽 550025； 2.馬克思主義經濟學發展與應用研究中心，貴州貴陽 550025)

近年來，隨著中國經濟發展步入新常態，農民的持續增收問題也逐漸成為當前研究的熱點問題。農民增收是與廣大農民的生活質量及農民的消費水平直接相關的重要問題，正如習近平總書記多次在中央重要會議提到的“中國要富，農民必須富”。促進農民增收有利于縮小貧富差距，緩解社會矛盾，提高農民的消費能力，對促進經濟的健康快速發展有重要作用。因此對我國農民增收問題進行研究具有非常重要的理論和現實意義。

國家已經出臺并召開了許多農民增收的政策文件及相關會議，包括“十二五規劃”“十三五規劃”、歷年“中央一號文件”、歷屆中央農村工作會議以及歷屆中央經濟工作會議等。這些政策文件及相關會議既涉及從農民收入整體角度，又有更具體的涉及農民收入內部構成角度來實現農民增收的政策手段。2000年以來，我國農村居民人均收入增長幅度非常大，特別是2004年以后，農村居民人均收入呈現出高速增長的態勢。2004年，我國農村居民人均純收入2 936元，2015年，我國農村居民人均純收入首次突破1萬元大關，達到 10 772 元。可見，國家出臺的一系列政策文件及召開的相關會議對農民增收產生了非常大的促進作用。

盡管農民收入有了較大提高，且國家政策在不斷優化。但是對農民增收的政策進行梳理，并進一步總結出經驗與不足，以期找出進一步優化農民增收的路徑選擇也是非常必要的。為此，本研究探討了在原有農民收入增加的基礎上，如何繼續優化這些政策文件，使其達到促進農民收入高速增長，實現農民持續增收的效果。

1 文獻綜述與理論基礎

當前，學術界對于農民增收問題的研究有很多方面，其中最主要的是2個角度，即從農民收入整體視角研究農民增收和從農民收入內部結構視角研究農民增收。

第一，關于農民收入整體的角度，張紅宇指出經濟新常態下實現農民的持續增收可從2個角度、10個方面著手：制度創新角度，包含深化農村土地制度、農村產權制度、農業經營制度和人力資本等4個方面的改革創新；政策創新角度，包含城鎮化、農業產業的投入、農業生產的補貼、農產品的價格、農業保險的力度以及農村金融體系等6個方面的改革創新[1]。制度創新方面，溫濤等通過對發達國家農民增收政策和我國農業、農村發展和農民收入增長現狀的深入研究，指出需要進一步促進土地規模化、加快土地確權進程等來實現我國農民持續、穩定、快速增收[2]。李玉中認為要通過增大對合作社的支持力度，穩步推進農業經營制度和農地產權制度的改革，同時以新型職業農民培育為導向，構建農民培育的新機制等來實現農民的持續增收[3]。劉谷金等強調了人力資本創新的重要性，指出要通過人口素質提升工程和全民創業工程，全面提升農民的基本素質，增強農民的人力資本創新能力，實現農民能力的提升和收入的提高[4]。政策創新方面，姚旭兵等運用門檻模型來研究城鎮化對農民增收的影響，指出應該在不同城鎮化水平的省份采取有針對性的措施，以更有效率地實現農民的持續增收，進而縮小城鄉收入之間的差距[5]。張重陽等認為要增大對農業產業的投入力度，促進農村經濟水平的提升和農民收入的穩定增長[6]。姜長云指出促進農民收入持續增長的中長期政策選擇，應堅持促進“四化”同步發展的方向，發揮城鎮化對農民就業、農民收入增長的推動作用[7]。張紅宇指出農產品的價格是影響農民收入增長的最直接因素，因此在各類政策工具中，價格政策對激勵生產、保障農民收入的效果也最有效[1]。李東坡認為減少農業產業成本，增強農業保險的力度，加快促進農業結構調整是實現農民增收的重要途徑[8]。雷志敏將新型農村金融體制改革看作虛擬變量對金融發展進行研究，指出金融發展對農民增收以及降低農村貧困率都有顯著的促進作用，并據此提出要因地制宜、政策支持和全方位立體化地推動農村金融發展[9]。

第二，關于農民收入內部構成項的角度。農民收入由4個部分構成，即家庭經營性收入、工資性收入、財產性收入和轉移性收入。李子聯認為提高農民收入水平，應該繼續促進農民工資性收入的提高，穩步促進農民家庭經營性收入的提高，大幅促進農民財產性收入的提高，有效促進農民轉移性收入的提高[10]。促進家庭經營性收入增長方面，陳娟等認為農業科技進步對促進農民的家庭經營性收入持續增長具有重要促進作用，要提高農業機械使用效率，增大對新型農機研發和農機推廣的投入力度，增加對農業科技發展的扶持力度，加快對農業科技資金使用機制的創新等政策手段[11]。促進工資性收入增長方面，曹飛在基于空間面板的方法對工資性收入進行分析后，指出要通過促進非農經濟發展，增大非農就業比重，加快路網構建，并合理引導農民進行人口城鎮化等來提高農民工資性收入[12]。促進財產性收入增長方面，在城鎮化進程中，農民群體通過土地征用、房屋租賃、金融理財和土地經營權流轉等方式獲得財產性收入[13]。要部門聯動、形成政策合力，從培育農村金融市場發展[14]、強化農民人力資本形成、完善城鎮化的各項配套政策落實出發，持續增加農民財產性收入[15-16]。促進轉移性收入增長方面，一方面，給予農民必要的資金及政策扶持，并積極鼓勵農民注重對農產品的深加工，同時引導農民品牌意識的建設，深度挖掘農民持續增收的內在潛力。另一方面，優化政策資助結構，準確把握政策性農業保險，認真落實新增長農業保險的險種，完善農產品生產經營過程中潛在風險的救助機制[10，17]。

當前，學術界對實現我國農民增收各個視角的研究非常豐富，也為本研究提供了較多可借鑒之處。無論是從整體視角還是從各構成項視角對農民收入進行研究，都是圍繞國家政策文件及相關會議來實現農民持續增收，這些政策文件及相關會議對實現農民增收和提高農民生活水平具有巨大的作用。但無論是與同期發達國家的農民收入水平，還是與當前我國城鎮居民收入水平相比，我國農民收入都仍有較大差距，農民收入的增長程度還相對較慢。很多國家政策在具體實施過程中還存在不足。對此，本研究提出改善和優化路徑，力求找出更符合當前現狀，更有利于促進我國農民持續增收的發展路徑。

2 我國農民收入現狀

改革開放以來，隨著我國經濟一路攀升及相關政策的出臺，農民收入呈現出持續穩定增長的態勢。在農民收入整體視角實現農民增收的政策內容方面，不同時期農民收入增長趨勢有顯著區別，同時不同時期國家政策文件及相關會議對實現農民增收的側重點也不完全一樣。因此，綜合考慮以上2個方面因素，根據2000年來我國農民的收入情況，將收入分成3個階段。2000—2004年，農民的人均年純收入2 531元，屬于我國農民收入的緩慢增長階段；2005—2011年，農民的人均年純收入4 827元，屬于我國農民收入的高速增長階段；2012—2015年，農民的人均年純收入9 369元，屬于我國農民收入的中高速增長階段。2000—2015年我國農民人均純收入及其增長的具體情況見圖1。

在農民收入的內部構成項方面，對1990—2013年農民純收入各構成項的占比進行分析，由圖2可知農民收入構成項4個方面對于農民收入貢獻程度一直都有較大差異。財產性收入、轉移性收入所占比重一直較低。從1993年至2013年，財產性收入最高占比3.4%(2010年)，轉移性收入最高占比8.8%(2013年)。農民收入主要構成部分是工資性收入和家庭經營性收入，兩者所占比重都較大，但其對農民收入的貢獻程度有差異。1983年以前工資性收入包括集體分配收入，所以在1983年前工資性收入所占比例一直高于家庭經營性收入，但在1983年后家庭經營性收入所占比重開始高于工資性收入。直到2013年工資性收入所占比重第二次高于家庭經營性收入，2013年工資性收入所占比重為45.3%，家庭經營性收入所占比重為42.6%。

3 促進農民增收的政策演變

通過對國家政策關于農民增收內容的梳理發現，國家政策文件及相關會議中既有針對整體農民收入增長，也有針對農民收入各構成部分增長來實現農民增收的政策手段。因此，本研究從這2個方面分別梳理相關政策文件及相關會議。

3.1 針對整體農民收入增長的視角

關于促進農民收入整體增加的方法措施有非常多的國家政策文件及相關會議，本研究綜合考慮不同時期農民收入增長情況和農民增收政策文件及相關會議的側重點這2個方面因素，采用前述分類方法，將2000年以來的農民收入增長情況分為3個階段，并將相關政策文件、相關會議及其具體內容匯總，使不同時期農民增收的重點加以區分，更加清晰地呈現不同的政策內容(圖3)。

3.1.1 第一個階段是2000—2004年，屬于農民收入的緩慢增長階段 2000年農民純收入2 253.4元，2004年農民純收入2 936.4元，4年間農民純收入僅增加了683元。這一階段的農村政策主要圍繞“多予、少取、放活”的方針，集中表現在6個方面：一是推進農村稅費改革。二是支持主產區對糧食進行轉化及加工。三是增大對農業和農村投入力度。四是推進結構調整，充分挖掘內部增長潛力。五是繼續增大技能培訓，努力拓展外部增收空間。六是充分調動農民自主創業的積極性和農民增收的積極性。

3.1.2 第二個階段是2005—2011年，屬于農民收入的高速增長階段 2005年農民純收入3 254.9元，2011年農民純收入6 977.3元，6年間農民純收入增加了3 722.4元。這一階段里，國家陸續出臺了一系列強農惠農政策，實現了農民的持續增收。隨著我國進入社會主義新農村建設階段，農村政策主要圍繞夯實新農村建設的經濟基礎的方針，集中表現在5個方面：一是加強農業基礎設施建設。二是建立符合農民收入實際狀況的農村藥品供應及農村藥品監管體系，優化農村醫療服務體系。三是繼續抓好扶貧開發工作。四是最大限度拓展農村勞動力就業、創業渠道和農村內部增收空間。五是完善農產品市場調控、農產品價格形成機制。

3.1.3 第三個階段是2012—2017年，屬于農民收入的中高速增長階段 2012年農民純收入7 916.6元，2015年農民純收入10 772元，在這3年里，農民純收入增加了2 855.4元。2012年以后，經濟發展進入新常態，新常態下農民收入的提高也進入一個新的階段，呈現出新的特點。基本特征之一就是經濟增速從高速增長轉為中高速增長，與經濟增長速度放緩相適應，農民人均純收入(可支配收入)增速也出現放緩跡象。這一階段提高農民收入的政策主要體現在4個方面：一是加快農業科技進步。二是推進農產品加工業的轉型升級。三是推進農業供給側結構性改革。四是加快現代農業建設。

3.2 針對農民收入各構成的視角

關于農民收入各構成項部分實現農民增收的方法措施也有非常多的國家政策文件及相關會議，為了更加清晰地對比反映出不同年份的側重點，將不同年份政策文件及相關會議對農民收入各構成部分的提及情況進行了分類匯總(表1)。

3.2.1 家庭經營性收入方面 家庭經營性收入指農民在家庭經營中所獲得的相關收入，這部分收入主要通過農產品的買賣獲得。由圖2可知，家庭經營性收入總量較高，在農民收入的構成項中所占的比重也較高。1990年以來，我國農民家庭經營性收入在農民收入構成項中所占比重一直保持較高水平，但這個占比卻在逐年下降，從1990年的75.6%，到2000年63.3%，再到2013年的42.6%，但總體上農民經營性收入占比較大。因此在農民增收格局中，雖然家庭經營性收入的影響力有逐漸減弱的趨勢，但仍然具有非常重要的地位。國家關于促進家庭經營性收入增長的政策主要集中在3個方面：加大農村勞動力技能培訓的開展規模；提高種地的規模經營、集約經營以及社會化服務水平；完善農產品市場調控和農產品價格形成機制，促進重點糧食品種最低收購價的穩步提高。涉及家庭經營性收入的主要國家政策文件及相關會議有“十二五”規劃、 2006—2009年中央一號文件、2013—2017年中央一號文件、 2013年中央農村工作會議和2009—2010年中央經濟工作會議。

表1國家政策中農民收入各構成項的提及情況

注：“√”表示提及。

3.2.2 工資性收入方面 工資性收入指的是勞務報酬收入，由3個方面構成，即農民工從業于非企業中所得收入、農民工從業于本地企業中所得收入、本地常住農村人口從業于外地所得收入。由圖2可知，工資性收入在農民收入的構成項中所占比重較大，且農民工資性收入總量和所占比重都在穩步增長，工資性收入占農民收入構成的比重從1990年的20.2%，到2000年31.2%，再到2013年的45.3%。工資性收入在農民增收格局中的地位非常重要，并和家庭經營性收入共同支撐農民收入構成項的最主要部分。國家關于促進工資性收入增長的政策主要集中在5個方面：提高農民工工資水平；增加以工代賑規模，切實促進農民勞務收入的增長；加強農民職業技能培訓；完善農村創新創業和農業勞動力轉移就業體制；穩步推動農業轉移人口的市民化。涉及工資性收入的主要國家政策文件及相關會議有“十二五”規劃、2004年中央一號文件、2006—2010年中央一號文件、2012—2017年中央一號文件、2007—2009年中央經濟工作會議、2012年中央經濟工作會議和2016年中央經濟工作會議。

3.2.3 財產性收入方面 財產性收入主要是指通過出讓農民家庭擁有的動產和不動產的財產使用權和營運權獲得的收入。我國農民財產性收入的總量和在農民收入的構成項中所占的比重都不高。由圖2可知，1993年以來，農民財產性收入在農民收入構成項中所占的比重一直保持較為穩定的增長，但因為財產性收入較低，財產性收入在農民增收格局中的地位同樣不明顯。國家關于促進財產性收入增長的政策主要集中在3個方面：對農民土地權益的保障，側重完善對農民宅基地的管理，鼓勵創辦鄉村旅游合作社等。涉及財產性收入的主要國家政策文件及相關會議有“十三五”規劃、2008年中央一號文件和2015—2017年中央一號文件。

3.2.4 轉移性收入方面 轉移性收入由2個方面構成，一方面是社會團體對居民家庭提供的轉移支付，這些團體主要是指國家、單位以及其他社會團體；另一方面是居民家庭彼此間收入的轉移。我國農民轉移性收入總量和在農民收入的構成項中所占的比重均不高。由圖2可知，1993年農村居民人均轉移性收入41.6元，在農民收入中所占的比重僅 4.5%；2000年農民人均轉移性收入增加到78.8元，在農民收入中所占的比重為3.5%；1993—2007年以來，農民轉移性收入在農民收入構成中的占比一直保持較為穩定的增長，但財產性收入總量不高。2007年在農民收入中所占的比重為5.4%，到2008年，農民人均轉移性收入增加到323.2元，在農民收入中所占的比重上升到6.8%。其后一直到2013年一直保持較高的占比。因其總量不高在農民增收格局中的地位還不明顯，但不可否認的是農民收入的增長越來越多地依靠財產性收入。國家政策中促進轉移性收入增長的政策主要集中在3個方面：健全農業補貼制度，提升新型農村合作醫療的補助標準和報銷水平以及增加新型農村社會養老保險的基礎養老金，積極發展政策性農業保險。涉及轉移性收入的主要國家政策文件及相關會議有“十二五”規劃、2004—2017年中央一號文件和2004年中央農村工作會議。

4 實現農民增收的瓶頸

農民收入一直處于較為穩定的增長狀態，國家出臺的一系列政策文件及相關會議對實現農民增收有非常大的促進作用。然而在實現農民收入高速增長的過程中，還是存在較多瓶頸，這些瓶頸主要來自農民收入各構成項的制約：由于文化素質低、職業技能缺乏，農民市民化程度低，農民流動受阻，工資水平較低對工資性收入的制約；由于文化素質低、職業技能缺乏，農業科技水平較低，農民流動受阻，糧食品種最低收購價較低對家庭經營性收入的制約；農用地、宅基地和房屋的產權不明晰對財產性收入的制約；補貼政策作用受限所導致的轉移性收入的制約(圖4)。

4.1 家庭經營性收入的制約

我國農民接受教育的程度普遍較低，相當一部分的農民沒有接受過正規的、系統的農業技術培訓，對先進的科學技術、現代化的農業生產和經營管理方式接受能力較差。同時農業科技水平較低也是制約農民家庭經營性收入高速增長的關鍵因素。農業科技水平決定著農業生產過程中需要投入的成本，科技水平較高可以促進農業產出總量以及質量的提升，進一步提高農民的家庭經營性收入。而戶籍管制在城鎮和農村間人為建立起的分割線，對農民從農村向城鎮的自由流動產生了很大阻礙作用，限制了農業生產的規模化經營和勞動生產率的有效提升，嚴重阻礙了農民經營性收入的提高。除此之外，農民經營性收入的水平還在很大程度上取決于糧食品種最低收購價，當前的糧食最低收購價還較低，農民從其中獲得的收益較少。

4.2 工資性收入的制約

由于絕大多數農民文化素質較低，并且缺乏專業技能培訓，因此只能選擇技術含量低、操作工序單一的基礎行業，以服務業、工業和建筑業為主。而這一類工作，工資報酬往往較低，農民從中獲得的收入也相對有限。同時農民市民化程度低也在很大程度上影響了農民從農業向非農產業的有效轉移。農民在向城市轉移的過程中，由于沒有城市戶籍，要遭遇人工成本高企、不斷增加的大學畢業生和城市再就業人員的競爭和中小企業經營困難等多重困境，流動非常受限。這些因素最終導致農民工資水平較低，造成工資性收入受到制約。只有突破這些因素造成的制約，才能穩定地實現農民工資性收入的較快增長。

4.3 財產性收入的制約

農用地、宅基地和房屋的產權不明晰。農民財產性收入的主要來源是農用地、宅基地和房屋。而農民是否能獲得財產性收益，主要取決于土地和房屋的產權，即收益權、處置權和所有權。但實際上，由于我國農村土地制度改革滯后，土地權屬關系不夠明晰，導致農民土地和房屋產權缺失，這使農民在農用地、宅基地和房屋方面的收益受到影響，且難以得到保障。保障農民利益，必須進一步完善土地產權制度。從根本上明晰土地權屬關系，是農民穩定持續獲得土地財產性收入的重要前提。

4.4 轉移性收入的制約

雖然政府針對農民增收的補貼政策較多，但是給農民帶來的直接收益卻很少，并且這種收益不能再帶來其他新的收益。比如對農民進行技能培訓，可以更直接地使農民的人力資本水平得到提升。不僅是工資、勞務的增加，更是人力資本存量的增長。而人力資本存量的增長才是真正促進農民收入持續增長的源泉，但若只是轉移性收入，就無法帶來這種持續的促進作用。

5 促進農民增收的路徑優化

實現農民增收，就要加快促進和保障工資性收入和家庭經營性收入的持續穩定增長，確保農民財產性收入加速增長，確保轉移性收入的長期穩定增長。就要做到提高農民個人綜合素質，加快戶籍制度改革，加快農業科技水平的進步，有序推進農村土地制度改革和完善各項惠農補貼體制。

5.1 提高農民個人綜合素質，促進工資性收入和家庭經營性收入的穩定增長

提高農民綜合素質，加大文化教育和技能培訓投入力度，增強農民外出擇業的核心競爭力，為提高農民就業、創業能力和就業穩定性及實現農民增收提供智力支撐，促進農民工資性收入的增長。培養文化素養高、技術能力強、經營管理能力強的新型農民，繼續有針對性地加大農民科技培訓扶持力度，切實促進農民家庭經營性收入的增長。

5.2 加快戶籍制度改革，保障工資性收入和家庭經營性收入的穩定增長

加快戶籍制度改革，引導農民在城鄉間有序流動，繼續鼓勵農村剩余勞動力從農村向城鎮進行轉移。降低農業轉移人口在城鄉轉移過程中的成本，加快農業轉移人口的市民化進程，不斷擴大非農就業規模，使其在城市中獲得更多、更穩定的非農就業機會；同時完善農業轉移人口工資的增長機制，切實地為農業轉移人口的工資收入提供有力保障，保障工資性收入和家庭經營性收入的持續增長。

5.3 加快農業科技水平的進步，保障家庭經營性收入穩定增長

加快農業科技水平的進步，增大對農業科技創新資金、新型農業機械研發和推廣等的投入力度，最大限度地提升農業生產機械化水平。同時，注重良種培育，促進土地產出率的提高；改善農業技術裝備狀況，促進資源利用率的提高；提升農民生產技術水平，增大勞動生產率；繼續深化糧食收購政策的市場化改革，保障家庭經營性收入穩定增長。

5.4 有序推進我國農村土地制度改革，確保農民財產性收入加速增長

有序推進農村土地制度改革，明晰權屬關系，破除農民在農用地、宅基地和房屋上獲得收益的一系列障礙。保證農村土地經營權規范、有序流轉，同時推進農業適度規模經營。進而促進農業生產率的整體提高，確保農民財產性收入的加速增長，為實現農民增收創造更加有利的條件。

5.5 完善各項惠農補貼體制，確保轉移性收入的長期穩定增長

完善各項惠農補貼體制，確保各項支農惠農政策的全面落實。提升我國農業產品質量，開拓農業可持續發展空間，使農產品的供給結構更加靈活，確保農業基礎的穩固。另外，改變各項惠農補貼體制對農民收入促進的方式，從農民轉移性收入長期增長的角度出發，以能夠促進農民的主觀能動性的補貼手段，消除糧食直補政策中不利于農民增收的因素，確保轉移性收入的長期穩定增長。

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