對蘇北地區農村宅基地利用現狀的思考

臧慧怡， 曹金鳳， 倉 昀

(1.鹽城師范學院城市與資源環境學院，江蘇鹽城 224000； 2.江蘇省泗洪縣太平鎮人民政府，江蘇泗洪 223942；3.鹽城市建筑設計研究院有限公司，江蘇鹽城 224000)

目前，我國快速發展的城鎮化，加速了農村人口向大城市的轉移，農村常住人口急劇減少，然而農村宅基地總量卻不斷增加，宅基地容積率也隨之呈增加的趨勢，導致我國戶均農村宅基地超標現象嚴重且容積率低，同時造成宅基地在使用、管理等方面存在諸多問題。本研究主要在目前宅基地制度下調查蘇北地區農村宅基地的利用與管理現狀，立足于資源優化配置和對農民利益的保護，強調以農民為主體的市場交易原則，探索研究當前宅基地利用與管理的相關對策。

1 研究背景

宅基地是指農村居民用于住宅建設的土地。自1949年以來，我國農村宅基地制度經歷了宅基地由農民私有，到農民只享有宅基地使用權的演變。從此宅基地與農民的身份緊密聯系在一起，城市居民不得使用農村集體土地建設住宅，農民可無償長期使用宅基地，該制度的福利性在很長一段時間內對農村的穩定發展和農民的利益起到積極作用。

但隨著我國城鎮化的不斷發展，加上我國地少人多的國情，土地的供需矛盾越來越突出，農村宅基地制度與現階段我國的發展很不協調，這種情況在不發達地區更為明顯。與蘇南地區相比，蘇北地區農村的社會經濟發展較為落后，蘇南地區的大部分農村已實現了城鄉一體化，農民享有和城市相當的生活環境，而蘇北地區的農村人口流動明顯較蘇南地區大。大批農民進城，使得城鎮建設中的土地需求量急劇增加，土地資源日益緊缺，因此城鄉之間的建設用地需要協調發展，農村宅基地制度的改革勢在必行。

2 蘇北地區農村宅基地的利用現狀

2.1 宅基地使用概況

江蘇省地處長江、淮河下游，是長江三角洲的重要組成部分，轄13個地級市，常住人口7 960.06萬人，面積10.26萬km2，經濟發展迅速，城鎮化率高，但南北經濟、社會發展很不平衡。蘇南地區包括南京、無錫、常州、蘇州和鎮江等5個地級市(圖1)，是經濟發達地區，城鎮化率達73.5%。蘇北地區包括徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城等5個地級市，經濟發展落后于蘇南地區，城鎮化率為56.1%，低于江蘇省平均水平。并且就蘇南、蘇北地區的農村發展情況來看，蘇北地區的農村居民生活水平和社保情況均落后于蘇南地區，農村建設落后，因此宅基地流轉制度完善及村莊建設的需求更為迫切。

由2014年《江蘇省統計年鑒》的數據可知，蘇北地區2013年年末的常住人口為2 988.51萬人，較2012年年末增長0.3%；其中城鎮人口增長2.9%。城鎮人口增長的部分主要來源于人口遷移，其中農村居民進城所占的比例較大。在農村人口中從事農業生產的人口僅占農村人口的38.9%。在城鎮用地緊張的同時較少的農村居民占據較多的土地，加上農業現代化程度不高，農業生產效率低等因素，農村的發展須要得到廣泛關注。由2013年《江蘇省統計年鑒》的數據可以看出，2013年農村人均住房面積較2012年增加4.5%，在農村人口大量流出的情況下，農村的住宅建設面積卻在不斷增加。

由表1可知，近5年來蘇北地區5個地級市的農村人口不斷減少，而減少的這部分人口除少數自然死亡外，大多由農民進城組成。在農村人口大量流出的情況下，隨著農村人均住房面積的增加(圖2)，而實際居住率卻在下降，農村宅基地閑置問題也就日趨嚴重。

表1蘇北地區5個地級市2009—2013年農村人口數量變化情況

2.2 蘇北地區農村宅基地在利用與管理中存在的問題及原因

2.2.1 宅基地閑置現象嚴重 我國農民取得宅基地的使用權不需要成本，加上宅基地的可繼承性，更加深了農民對宅基地私有的觀念。這些因素導致農村建房無序，有的甚至聽信風水師的選址，因此宅基地占用耕地的現象也時有發生。同時，農村宅基地管理的相關措施無法落實到位，造成無序、閑置的宅基地無人交回集體。在蘇北地區的農村，鄉村經濟發展緩慢，使得人口大量流出，導致宅基地閑置比例較高，甚至出現空心村的現象。同時，宅基地的長期閑置，使得村莊房屋破敗，村莊缺少生機，農村經濟、農業活動更得不到發展。

2.2.2 農民依法用地意識薄弱 在我國《物權法》第十三章中共4個條款專門介紹了宅基地使用權的相關內容，其中第152條確定了農民擁有宅基地的使用權。而我國《憲法》規定宅基地屬于集體所有，“公民的房屋屬于其合法的私有財產”，故我國法律在承認規定集體擁有宅基地所有權的情況下，又賦予農民房屋的私有權。同時，嚴格限制宅基地流轉，即只能在村集體內進行交易，城鎮居民不可購置農村宅基地且宅基地不得用于抵押等。這種建立在使用權基礎上的所有權，既不利于對宅基地使用權的保護和珍惜，又不利于對農戶房屋私有權的尊重和財產權的實現[1]。

依據《土地管理法》中的相關規定，我國蘇北地區農村很多農戶的住房建設都超過了規定的面積，農戶新增房屋也未經上報審批。目前我國還沒有一部專門規范農村宅基地的法律，有關宅基地使用與管理的規范散落于很多法律之中。農村居民對宅基地相關法律的了解很少，宅基地私有觀念根深蒂固，使得農民不能規范用地，導致宅基地的管理更加混亂。因此宅基地制度建設必須深入人心，做好法律、相關政策規定的宣傳工作，并組織村集體內部進行學習。

2.2.3 宅基地征收過程中農民利益受損 現有的宅基地制度和土地征收制度賦予地方政府征收宅基地并給予補償的權利，因而征收宅基地也成為增加城鎮建設用地和進行村莊規劃的重要途徑。但在宅基地征收過程中，農民的利益嚴重受損。被征收宅基地的農戶不僅失去了住宅保障，而且所得的補償并不足以支付城鎮購房的費用。因此，在土地征收過程中，各地政府與農戶的矛盾越來越尖銳。政府對農村建設發展的關注不夠，對村莊規劃缺少有效管理，造成對農村宅基地管理的缺失。由于農村宅基地屬于非農建設用地，只能通過國家征用這一途徑才能轉化為城市建設用地[2]，因此這可能成為阻礙宅基地制度改革的一個重要因素。在土地征收制度中存在很多問題，如征地補償費用過低，且真正到達農民手中的錢更少；盲目征地造成土地資源嚴重浪費等。我國土地產權制度的城鄉二元性使得城鄉土地價格差異很大，在蘇北地區政府征收1 m2農村宅基地的補償費用僅幾百元，且測量粗糙；而縣城宅基地征收，居民在得到基本費用補償的同時，還會被補償1套房子，城鄉的巨大差異導致農民利益嚴重受損。

3 對策與建議

3.1 加強農村宅基地管理

3.1.1 建立農村集體土地地籍調查數據庫 了解宅基地的利用現狀，政府應當建立包括農村宅基地在內的農村地籍調查，建立健全地籍管理制度，全面、準確地查清蘇北5市下轄各行政村的集體土地所有權、集體建設用地和宅基地使用權的權屬，對土地的界址、面積、用途和空間位置等[3]進行記錄。詳細登記超標占用的宅基地面積，形成權屬清楚、地類明確、圖地一致、數據準確的農村集體土地地籍調查數據庫，為農村集體土地確權登記發證和建設城鄉統一的地籍管理信息系統提供依據和基礎[3]，并對宅基地進行動態管理，及時反饋。

3.1.2 農村宅基地使用權登記頒證 宅基地登記頒證要求覆蓋全部農村集體土地，登記頒證的落實首先要明確宅基地、農民房屋使用權。由縣人民政府對使用人合法取得的宅基地、農民房屋使用權登記造冊，核發使用權證書。其次，制定一套登記頒證辦法。全面建立數字化和信息化的宅基地使用權登記資料檔案，統一登記流程、權屬證書和相關信息系統，建立市、縣、鎮(鄉)3級網絡覆蓋系統。以縣為單位，建立以宅基地登記、評估、交易為主要內容的綜合服務體系。把農村宅基地和農民房屋納入全國統一的不動產登記體系之中，建立和實施不動產統一登記制度。最后處理好一戶多宅和超面積占用宅基地的問題，并處理好登記范圍、登記方式、時間進度等操作層面上登記頒證的具體內容。

3.2 推進宅基地流轉有序進行

3.2.1 建立農村宅基地交易平臺 宅基地交易平臺主要是提供信息發布、交易的場合，為農村宅基地流轉建立一個由上至下的體系(圖3)，從省(市)級到縣級再到鄉(鎮)級，最后落實到具體行政村，可促進宅基地公平、公開、透明交易。且要設有一個專門進行宅基地估價的機構，以維護農民利益。

宅基地交易應本著農戶自愿、有償流轉的原則，限定宅基地交易主體條件，宅基地轉讓方出于自身利益考慮出讓宅基地，不得受到任何脅迫、欺騙，并在轉讓宅基地后有合法的住宅。宅基地轉讓方須向村集體匯報申請，并經村集體同意，方可進行轉讓。這里所說的宅基地轉讓均指宅基地使用權的轉讓，其所有權屬不改變。

3.2.2 建立宅基地有償退出機制 逐步探索建立有償退出機制，從而讓農民自愿退出閑置的宅基地，是現階段的一個重點，也只有這樣才能讓農民宅基地財產顯化。農村宅基地有償退出機制須以農民自愿為前提，并堅持合理補償、集約利用的原則，具體的實施方式有以下3種：(1)貨幣補償。針對宅基地被征用或者自愿退出宅基地，并在城市有較為穩定工作和收入的農戶，采取貨幣補償政策，幫助其進城購房。按照土地征用補償標準給予補償，接受貨幣補償的農戶不再安排安置房。(2)換房補償。開展農村居民宅基地置換商品房、農村公寓房試點，換房補償須讓試點范圍內的農戶集體搬遷；縣、鄉人民政府按照土地利用總體規劃和村鎮規劃，合理布局，完善基礎設施。通過制定宅基地置換宅基地的辦法，積極引導農民進城或是進駐農民集中居住點。(3)養老補償。堅持依法、自愿、有償原則，鼓勵農村鰥寡老人、貧困老人、留守老人退出宅基地，拆舊建新，退出的宅基地整合后可選擇1處建老年公寓，老人免費住進公寓直到終年，其他多出的土地可公開轉讓，出讓土地的金額全部用于農村配套基礎設施建設以及居住環境治理等(圖4)。

3.2.3 退出的宅基地利用方式 對回收的宅基地，政府要進行合理的規劃，綜合整治，可以復墾為耕地的盡量進行復墾；而不利于作物生長的土地可規劃為農村建設用地。在進行村莊改造和綜合治理時，可對村莊中零散分布的住宅進行遷移合并，也可對村莊中散居的農戶或居民點向具有一定規模和經濟發展的中心村遷移合并，實現居民集中安置(圖5)，減少公共基礎設施費用，并對原來的農戶所在宅基地進行復墾，從而實現新農村建設和土地盤活[4]。

回收上來的土地還可以用于發展高效農業、農業旅游以及建設休閑養老區等有助于農村發展的建設，總之退出的宅基地要合理、有規劃地使用。對于進行復墾的宅基地，本村農民優先享有承包權。退出宅基地的農戶可進城辦理戶籍的轉換，變成城市戶口(圖6)，以在城市中更好地發展。

3.3 加強農村社會保障制度建設

在我國，城市居民享受的社會保障比農村居民更為優越，城市實行的是社會保障，而農村實行的是建立在集體經濟上的保障，宅基地和耕地是農村社會保障的主要支撐。所以就目前農民享有的社會保障來說，退出宅基地農戶的利益在很大程度上會受到損害。如果農村的社會保障制度不能得到完善，宅基地流轉制度的轉變也將會受到限制。為更好地保障農民權益，完善農村社會保障制度顯得非常關鍵。

農村社會保障制度的建立要求涵蓋面廣，社會保障形式多樣，包括建立健全農村社會救濟和農戶互助制度；加大政府在農村社會保障制度中的投入；健全農村社會保障聯網體系；建立農村社會保障機構以及完善相應的法律法規體系等，從而為宅基地使用權的流轉提供強有力的外部保障[5]。

4 結論

現階段，我國法律嚴格限制農村宅基地進入土地交易市場，從蘇北地區的農村來看，宅基地閑置情況嚴重，耕地受到侵占，在土地征收過程中農民利益得不到保障，由現行宅基地流轉制度引發的問題很多，且得不到有效解決，不僅導致農村土地資源的浪費，也不斷積累很多社會問題。因此，正確引導蘇北地區農村宅基地制度改革，完善農村土地管理制度，有利于農村社會保障制度建設，推動城鄉統籌發展，也可為其他地區農村宅基地改革提供參考。

參考文獻：

[1]龔 濤. 基于城鄉統籌發展視角的農村宅基地使用權流轉問題分析[J]. 農村經濟，2011(4)：15-18.

[2]Li C，Tu Z H，Cai C J，et al. A study on the right to use rural homestead：taking Changchun city and the surrounding area as the example[J]. Frontiers of Legal Research，2014，2(2)：23-33.

[3]徐萬剛，楊少壘. 城市化視角下的農村宅基地流轉制度分析[J]. 社會科學家，2009(3)：67-70.

[4]謝旭暉，孫永年，李福平. 農村集體土地所有權外業調繪技術探討[J]. 江西測繪，2014(3)：35-37.

[5]謝培原，曹榮林，何 為. 基于農村宅基地制度特征分析的城鄉統籌發展研究[J]. 現代城市研究，2013，25(6)：25-30.