美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)研究

袁瀟　楊思帆

摘要：美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)是衡量美國公立高等院校內(nèi)部質(zhì)量與運行效率的一套組織目標(biāo)，是美國公立高等院校問責(zé)制的重要組成部分。績效指標(biāo)具有明確的政策意圖，呈現(xiàn)出共性與個性、全面性與深入性、外部關(guān)注性與價值導(dǎo)向性相結(jié)合等主要特征，其實施可以劃分為“陳述事實型”、“分析解釋型”、“目標(biāo)達(dá)成型”三種類型。績效指標(biāo)反映了美國政府及公眾對公立高等教育的一種意志與價值觀，是美國公立高等院校以改進完善為目的的自我評價監(jiān)督過程與學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障的自覺行動。在高等教育系統(tǒng)中引入績效指標(biāo)系統(tǒng)也成為國際高等教育發(fā)展的重要趨勢。

關(guān)鍵詞：美國公立高等院校；問責(zé)制；績效指標(biāo)

績效指標(biāo)（Performance Indicators， PIS）最初出現(xiàn)在工商管理領(lǐng)域，20世紀(jì)70年代以后這一概念開始進入高等教育領(lǐng)域，并日益演變?yōu)橐环N高等院校的管理方法，用以對公立高等院校的教育質(zhì)量、效率和效益做出評判的依據(jù)。

一、美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)的內(nèi)涵

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在一項有關(guān)高等院校管理的研究計劃中這樣定義績效指標(biāo)：“一種用來測量難以數(shù)量化之物的數(shù)量價值”。根據(jù)這一解釋，經(jīng)合組織在“高等教育機構(gòu)的管理計劃”所設(shè)計的調(diào)查問卷中將績效指標(biāo)描述為一種“使用不同的方法而獲得有關(guān)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)”，例如輸出（所取得的效益）與輸入（資源的消耗）之間的比率便可以作為一種用以表達(dá)績效的指標(biāo)。[1]1985年英國的“賈勒特報告”將績效指標(biāo)分為三類：內(nèi)部指標(biāo)、外部指標(biāo)和運行指標(biāo)。[2]內(nèi)部指標(biāo)包括那些反映公立高等院校共同特征的變量，一是高等院校的輸入情況，如本科生或研究生課程的吸引力、從外部獲得科研基金的數(shù)量等；二是高等院校的內(nèi)部工作，如學(xué)位授予、教學(xué)質(zhì)量等情況。外部指標(biāo)反映的是對高等院校所設(shè)置學(xué)科適應(yīng)市場經(jīng)濟情況的評估結(jié)果，如高校畢業(yè)生的就業(yè)情況、外界接納出版高校科研成果的情況。運行指標(biāo)主要指高等院校教育工作運行的“生產(chǎn)率”情況，如機構(gòu)開支的情況、教職人員的工作量、圖書館和計算機設(shè)備等的利用率等。英國副院長和校長協(xié)會與英國大學(xué)撥款委員會認(rèn)為，績效指標(biāo)是對資源使用情況和某些領(lǐng)域內(nèi)特殊目標(biāo)達(dá)成情況所作的陳述，這種陳述通常是定性的。[3]美國學(xué)者弗拉克曼認(rèn)為，績效指標(biāo)代表一種管理和組織工作中所需要的簡化信息，學(xué)校外部或上級決策部門通過績效指標(biāo)來監(jiān)測高等院校的實際情況，從而對這些高等院校進行監(jiān)督。[4]

馬丁·凱夫等學(xué)者對績效指標(biāo)做了總結(jié)性描述：“績效指標(biāo)是一種官方的測量工具，其測量對象是高等院校的特征，通常采用定量的方法進行，既包括對一些固定式的機械的使用，也包括一些非正式的、主觀性的過程，如同行評價或聲譽排行。”[5]美國公立高等院校問責(zé)制的績效指標(biāo)通常以數(shù)量或數(shù)據(jù)形式出現(xiàn)在公立高等院校的問責(zé)制報告中，是衡量美國公立高等院校內(nèi)部質(zhì)量與運行效率的一套組織目標(biāo)。[6]績效指標(biāo)向公眾提供了一個指示性的高等院校績效情況，績效指標(biāo)應(yīng)是適合于本校的、準(zhǔn)確的、及時的、全面的和綜合的，績效指標(biāo)的確立對立法機關(guān)、政府官員、公眾和高等院校的其他利益相關(guān)者是非常有用的。[7]根據(jù)以上考察，績效指標(biāo)是衡量公立高等院校內(nèi)部教育質(zhì)量與運行效率的一套組織目標(biāo)，在績效報告和績效撥款中，公立高等院校通過列舉各個指標(biāo)的數(shù)據(jù)比例來說明問題，績效指標(biāo)的引入使得公立高等院校的績效表現(xiàn)更為直觀與具體。在公立高等院校問責(zé)制中，績效指標(biāo)的引入主要發(fā)揮以下五方面的作用：監(jiān)控，促進對公立高等院校的課程、教學(xué)、院系發(fā)展做出持續(xù)評價；評價，對公立高等院校的目標(biāo)實現(xiàn)狀況加以測量；對話，為政策制定者與公立高等院校提供交流的平臺；制度化，有利于公立高等院校形成一個合理的、連貫的決策過程；資源分配，為公立高等院校資源的合理分配提供依據(jù)。

二、美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)的主要特征

美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)呈現(xiàn)出共性與個性、全面性與深入性、外部關(guān)注性與價值導(dǎo)向性相結(jié)合等主要特征，值得深入分析。

（一）共性與個性

美國紐約州立大學(xué)洛克菲勒政府研究所通過對29個州的公立高等院校的158項績效指標(biāo)進行研究，發(fā)現(xiàn)很多公立高等院校的績效指標(biāo)是有共性的，洛克菲勒政府研究所列舉了公立高等院校在績效報告和績效撥款中最常用的八項績效指標(biāo)（見表1）。在八項最常用的績效指標(biāo)中，畢業(yè)率是公立高等院校最常用的績效指標(biāo)。美國公立高等院校學(xué)生的學(xué)習(xí)年限一般為4年，縮短學(xué)業(yè)年限意味著個人和政府都能夠節(jié)省投資，因此6年以內(nèi)的畢業(yè)率成為衡量公立高等院校質(zhì)量的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。美國大學(xué)實行“寬進嚴(yán)出”的政策，但畢業(yè)率卻非常低，因此，測量畢業(yè)率成為美國公立高等院校最為重視的一項提高教育質(zhì)量的問責(zé)制措施。除了畢業(yè)率，入學(xué)機會、學(xué)生的種族比例、受資助的科研項目數(shù)量、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)率等也都是公立高等院校常用的績效指標(biāo)，這在20世紀(jì)90年代以來一直是美國各個州優(yōu)先關(guān)注的領(lǐng)域，說明公立高等院校對教育質(zhì)量和教育公平的關(guān)注；而就業(yè)率、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)率、教師工作量等成為績效撥款常用的績效指標(biāo)，說明績效撥款對公立高等院校運行效率的關(guān)注。

盡管很多公立高等院校使用了相似性的績效指標(biāo)，但不少公立高等院校為了凸顯他們的獨特培養(yǎng)目標(biāo)與使命也使用了具有個性化的績效指標(biāo)。以美國紐約州立大學(xué)為例，紐約州立大學(xué)從20世紀(jì)90年代開始就嘗試內(nèi)部問責(zé)制并發(fā)行了紐約州立大學(xué)年度報告卡（SUNY Annual Report Card）。以2011年的年度報告卡為例，紐約州立大學(xué)從學(xué)生的學(xué)習(xí)、科研、學(xué)生與教師、財務(wù)狀況、服務(wù)等五大方面進行了問責(zé)。紐約州立大學(xué)年度報告卡發(fā)布了比較有特色的績效指標(biāo)系統(tǒng)。以學(xué)生的學(xué)習(xí)為例，紐約州立大學(xué)除了統(tǒng)計常規(guī)的績效指標(biāo)，如畢業(yè)率、保留率、生師比等以外，還發(fā)展了自己的特色績效指標(biāo)（見表2），如紐約州立大學(xué)的成功、學(xué)生的教育實習(xí)、理工科畢業(yè)生人數(shù)等。

（二）全面性與深入性

美國公立高等院校問責(zé)制的績效指標(biāo)具有全面性的特征，表現(xiàn)為指標(biāo)體系完備，涵蓋內(nèi)容極其廣泛，并以定量指標(biāo)為主，旨在以具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)說服公眾，全面展示學(xué)校開展的工作及其對社會的貢獻(xiàn)。美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)體系涵蓋本科生畢業(yè)率、學(xué)業(yè)完成情況、經(jīng)濟支付能力、入學(xué)機會、背景信息、就讀經(jīng)歷、研究生學(xué)業(yè)情況、教師和職員情況、科研情況、圖書館利用率、大學(xué)排名、預(yù)算與財務(wù)、校園建設(shè)與可持續(xù)發(fā)展、衛(wèi)生科學(xué)與醫(yī)療服務(wù)、繼續(xù)教育等方方面面的內(nèi)容。公立高等院校在評估指標(biāo)的引導(dǎo)下，系統(tǒng)地收集學(xué)校各個方面的數(shù)據(jù)，以給問責(zé)制提供基本信息。通過數(shù)據(jù)的收集，可以讓院校對自身各個系統(tǒng)體制以及各個環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系與作用有一個新的、全面的認(rèn)識。公立高等院校根據(jù)收集的信息改進自身的管理制度，調(diào)整學(xué)校總體發(fā)展策略，監(jiān)控自身的發(fā)展方向等。績效指標(biāo)的全面性表現(xiàn)為不僅會呈現(xiàn)一部分政府和公眾關(guān)心的指標(biāo)和內(nèi)容，而且還會涉及學(xué)校自我改進的內(nèi)部參考指標(biāo)數(shù)據(jù)。以美國加州大學(xué)《加州大學(xué)2012年度問責(zé)制報告》為例，該報告涉及了14項一級績效指標(biāo)，覆蓋面達(dá)到71個二級績效指標(biāo)（見表3）。

（三）外部關(guān)注性與價值導(dǎo)向性

美國公立高等院校問責(zé)制的績效指標(biāo)表達(dá)的是州和聯(lián)邦的外部利益還是學(xué)術(shù)界的內(nèi)部利益，這是一個很重要的政策問題。洛克菲勒政府研究所通過研究發(fā)現(xiàn)，很多公立高等院的績效指標(biāo)具有外部關(guān)注性的特征，有2/3以上的績效指標(biāo)反映了公立高等院校外部利益相關(guān)者的興趣，只有1/5的績效指標(biāo)是對公立高等院校內(nèi)部利害關(guān)系的反映。在績效報告和績效撥款的指標(biāo)關(guān)注點對比中，外部關(guān)注點相對內(nèi)部關(guān)注點而言都占據(jù)了絕對的優(yōu)勢地位（見圖2）。

美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)的外部關(guān)注性多于內(nèi)部關(guān)注性是人們始料未及的，原因是多方面的。一方面是由美國公立高等院校的使命決定的。美國公立高等院校被視作一個主要由稅收資助的公共事業(yè)，公立高等院校必須回應(yīng)聯(lián)邦與州等外部利益相關(guān)者的訴求，這是美國社會和公立大學(xué)之間所締結(jié)的社會契約，公立高等院校的績效指標(biāo)需要平衡外部利益相關(guān)者的訴求與大學(xué)傳統(tǒng)學(xué)術(shù)責(zé)任之間的關(guān)系。另一方面，美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)受到政策啟動方式的影響。外部關(guān)注將會控制那些法令規(guī)定型績效指標(biāo)，這類績效指標(biāo)由立法機構(gòu)頒定，外部關(guān)注點占據(jù)主導(dǎo)，這種政策啟動方式在所研究的29個州的公立高等院校的158項績效指標(biāo)中占了過半的比例，總體看來，有72%的績效指標(biāo)在某種程度上反映了外部關(guān)注點。[8]

美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)具有價值導(dǎo)向性的特征，績效指標(biāo)的政策價值取向包括選擇、效率、公平、質(zhì)量等，“選擇是指從一系列的備選項目中挑選的能力，效率指投入資源和取得成果之間的關(guān)系，公平意味著要滿足不同群體的多樣性和差異性的需求，質(zhì)量指達(dá)到或超過既定的績效水平”，政策制訂者通過不同績效指標(biāo)的組合滿足這四種政策價值的要求。[9]公立高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)以效率為基本目標(biāo)，兼顧公平。在績效報告和績效指標(biāo)的價值取向中，效率、質(zhì)量和公平成為公立高等院校績效指標(biāo)的核心價值取向（見圖3）。

三、美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)的實施

績效指標(biāo)的確立與實施必須反映公立高等院校的利益，尤其是以公立高等院校董事會為代表的大學(xué)利益相關(guān)者的利益，績效指標(biāo)具有明確的政策導(dǎo)向性。

（一）績效指標(biāo)的設(shè)計

績效指標(biāo)是美國公立高等院校問責(zé)制的重要組成部分，設(shè)計一套合理的績效指標(biāo)系統(tǒng)是形成績效報告政策方案的重要步驟。美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)強調(diào)每所公立高等院校在州高等教育系統(tǒng)中的獨特使命和地位，這類績效指標(biāo)一般由州高等教育協(xié)調(diào)委員會和公立高等院校共同設(shè)計。美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)的確立首先需取得政策支持，政策的啟動意味著政策方案獲得合法化，績效指標(biāo)政策啟動的途徑有三種：（1）“法令規(guī)定型”（mandated/prescribed），這類績效指標(biāo)由各個州的立法機構(gòu)頒定績效報告的政策計劃，并規(guī)定相關(guān)績效指標(biāo)，由州長或立法機構(gòu)來啟動，又稱為“強制命令型”；（2）“法令未規(guī)定型”（mandated/ not prescribed），這類績效指標(biāo)是指立法機構(gòu)頒定了政策計劃，但允許州高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和公立高等院校協(xié)商合作來設(shè)計績效指標(biāo)，州高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)或公立高等院校的領(lǐng)導(dǎo)人可以啟動這些計劃，州長和立法機關(guān)也可以；（3）“非法令型”（not mandated），這類績效指標(biāo)是指州高等教育協(xié)調(diào)機構(gòu)和公立高等院校合作設(shè)計績效指標(biāo)，而不經(jīng)過立法機關(guān)，又稱為“建議型”。[10]在所研究的美國29個州中，這三種績效指標(biāo)的確立方式分布比較平均，“非法令型”占38%，“法令未規(guī)定型”占34%，“法令規(guī)定型”占28%。“非法令型”和“法令未規(guī)定型”績效指標(biāo)通過州高等教育協(xié)調(diào)委員會和公立高等院校的協(xié)商而確立，既能夠贏得州長和立法機構(gòu)的支持，又能兼顧公立高等院校的利益，得到公立高等院校的認(rèn)同。

（二）績效指標(biāo)的政策意圖

美國佛羅里達(dá)州立大學(xué)教授考夫曼認(rèn)為，公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)應(yīng)與公立高等院校特定的活動或過程相聯(lián)系，并具有價值導(dǎo)向性。[11]考夫曼認(rèn)為，績效指標(biāo)有兩個作用：一是目標(biāo)導(dǎo)向性，即公立高等院校確定要完成的目標(biāo)；二是價值導(dǎo)向性，即評定公立高等院校的成功或失敗。考夫曼據(jù)此將美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)分為兩類：一類是以結(jié)果為導(dǎo)向的績效指標(biāo)，一類是以實踐為導(dǎo)向的績效指標(biāo)。

20世紀(jì)90年代，美國聯(lián)邦政府與州政府對公立高等院校的問責(zé)加強。一方面是公立大學(xué)辦學(xué)成效明顯不盡如人意，有數(shù)據(jù)顯示，近30年來美國25～34歲人口中接受中等后教育的比例從位居世界第一下降到了第七。1990年，美國國會開始在公立高等院校實施“學(xué)生知情權(quán)與校園安全法”，要求公立高等院校對學(xué)生畢業(yè)率、校園安全、校園犯罪等績效指標(biāo)做出統(tǒng)計和報告。事實上，公立高等院校問責(zé)制的績效指標(biāo)反映了美國政府層面對公立高等院校的關(guān)注與指導(dǎo)，很多以法律的形式確立下來（如表4）。

美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)是對“政治責(zé)任與經(jīng)費優(yōu)先權(quán)”的一種回應(yīng)。美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)體現(xiàn)了以下政策意圖：（1）增加立法機構(gòu)與公眾對高等教育的支持；（2）通過鼓勵性撥款或績效撥款更好地分配公共經(jīng)費；（3）監(jiān)控高等教育的一般狀況；（4）確定潛在的問題根源或有待改進的地方；（5）提升高等院校的績效和效率；（6）將高等院校的相關(guān)措施集中于州的政策目標(biāo)上；（7）評估州在政策目標(biāo)和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域的進步情況；（8）提升本科教育質(zhì)量；（9）發(fā)揮市場機制的作用并給高等教育消費者更多的信息。[12]

（三）績效指標(biāo)的實施類型

美國學(xué)者羅伯特·瓦格納認(rèn)為，美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)與其實施問責(zé)制的程度有著密切的關(guān)系。[13]對多個公立高等院校問責(zé)制績效報告的分析可以發(fā)現(xiàn)，美國公立高等院校問責(zé)制的績效指標(biāo)在實施中可以劃分為“陳述事實型”、“分析解釋型”、“目標(biāo)達(dá)成型”三種類型。這三種績效指標(biāo)的難易程度有別，所承載的責(zé)任程度也有差異，因而所能實現(xiàn)的問責(zé)程度也就有所不同。

第一種是“陳述事實型”績效指標(biāo)，這一類績效報告大多介紹有關(guān)大學(xué)學(xué)費、入學(xué)機會、學(xué)生獎學(xué)金、學(xué)生的保留率和畢業(yè)率等幾方面的情況，多采取數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的方式，便于與全國公立高等院校的平均水平進行比較，而對于造成這種現(xiàn)狀背后的因素缺乏細(xì)致深入的分析。例如，新澤西州的公立高等院校在2004年度對教育容量、費用、學(xué)生財政資助、畢業(yè)率等方面進行了問責(zé)，發(fā)現(xiàn)在過去十年中，新澤西州的各類高等院校年均學(xué)費高于全國的平均水平（見圖4）。這種“陳述事實型”績效指標(biāo)并沒有對造成學(xué)費水平高的原因做出明確的分析，這種類型的績效指標(biāo)對于強化公立高等院校的問責(zé)力度有一定局限性。

第二種是“分析解釋型”績效指標(biāo)，這一類績效指標(biāo)除了會描述某個公立高等院校的問責(zé)制狀況之外，還會對背后的原因加以剖析，有利于閱讀者掌握深層次的信息。以美國猶他州公立高等院校2009年問責(zé)制評分卡為例，該報告首先在績效指標(biāo)中列舉了學(xué)生學(xué)業(yè)成績、學(xué)院實踐、經(jīng)濟與社區(qū)發(fā)展、內(nèi)部運行效率等方面的信息以后，在評價欄中就對這些績效指標(biāo)中的數(shù)據(jù)做出了具體的分析，并劃分為三類結(jié)果：需要提升、有進步與優(yōu)秀的實踐，并相應(yīng)地標(biāo)示記號（詳見表5）。該報告通過分析認(rèn)為，猶他州的公立高等院校問責(zé)制處于“需要提升”的水平，并提出了具體的改革建議。這類績效指標(biāo)增加了解釋的成分，對于問責(zé)制報告的要求相對較高，其問責(zé)程度也隨之增加。

第三種是“目標(biāo)達(dá)成型”績效指標(biāo)，這類績效指標(biāo)一般緊緊圍繞績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況來組織，這些結(jié)果一般會與公立高等院校的聲譽排名甚至經(jīng)費建立一定的聯(lián)系。在對績效進行評價時，一是看這些院校是否實現(xiàn)了預(yù)定的階段目標(biāo)，二是看一段時間過后院校績效是否有所改進。例如，中央華盛頓大學(xué)等五所公立高等院校根據(jù)新生畢業(yè)率、轉(zhuǎn)學(xué)生畢業(yè)率、畢業(yè)生鞏固率、五年新生畢業(yè)率等四項績效指標(biāo)在2003年至2005年的績效目標(biāo)達(dá)成情況進行了比較（見表6），對于各個公立高等院校在具體績效指標(biāo)上的目標(biāo)實現(xiàn)情況一一呈現(xiàn)，直觀明了。而實現(xiàn)績效指標(biāo)的程度與學(xué)校的聲譽甚至經(jīng)費有著直接聯(lián)系，實現(xiàn)的績效指標(biāo)越多，學(xué)校的聲譽就越好，得到的經(jīng)費就越多。“目標(biāo)達(dá)成型”績效指標(biāo)對公立高等院校的問責(zé)程度是相對較高的。

對于政策制定者而言，美國公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)可以鼓勵公立高等院校實現(xiàn)聯(lián)邦和州所設(shè)計的政策意圖，并能了解政策的實現(xiàn)情況，以確保聯(lián)邦和州對公立高等教育的投資產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果；對于外部利益相關(guān)者來說，公立高等院校問責(zé)制績效指標(biāo)可以向他們傳達(dá)公立高等院校辦學(xué)的信息；對于公立高等院校的內(nèi)部利益相關(guān)者來說，績效指標(biāo)能激發(fā)高等院校的自我改善。績效指標(biāo)的確定使得公立高等院校的績效得以測量并且具有可比較性的特征，這為公立高等院校未來發(fā)展提供了一種很好的服務(wù)，它使得公立高等院校的運作有章可循、更加透明，為公立高等院校的多樣化與個性化發(fā)展提供了保障。績效指標(biāo)也反映了美國政府及公眾對公立高等教育的一種意志與價值觀，是公立高等院校以改進完善為目的的自我評價監(jiān)督過程與學(xué)校內(nèi)部質(zhì)量保障的自覺行動。

績效指標(biāo)作為美國公立高等院校問責(zé)制的核心內(nèi)容，反映了美國公立高等院校的內(nèi)外部利益相關(guān)者的利益訴求，同時，績效指標(biāo)成為美國公立高等院校提高教育質(zhì)量與管理質(zhì)量的重要手段，在高等教育系統(tǒng)中引入績效指標(biāo)系統(tǒng)也成為國際高等教育發(fā)展的重要趨勢。

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（責(zé)任編輯陳志萍）