PPP模式在水利工程建設中的推廣應用

邱 玉 ，徐玉涵 ，牛 壯

（1.山東職業學院鐵道工程與土木工程系，山東 濟南 250104；2.山東水務招標有限公司，山東 濟南 250014；3.濟南高新區管委會社會事業局，山東 濟南 250101）

1 PPP的內涵和分類

PPP（Public-PrivatePartnership），又稱 PPP模式，是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、建設及運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付費用，從而更好地鼓勵社會力量參與政府公共服務事業，提高公共服務領域建設管理能力的運作模式。

PPP模式的付費機制主要分三種：一是純政府付費（GovernmentPayment），是指政府直接付費購買公共產品和服務。政府可以依據項目設施的可用性、產品或服務的使用量以及質量向項目公司付費；二是使用者付費（UserCharges），是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益；三是可行性缺口補助（ViabilityGapFunding，簡稱 VGF），是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。

2 社會資本參與水利項目投資的現狀

近年來，為了加快水利改革發展，拓寬水利投融資渠道，促進經濟持續健康發展，國家也相繼出臺了一些吸引社會資本參與水利建設的政策措施。2014年11月，國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）明確提出“鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程”。2015年3月，國家發展改革委、財政部、水利部聯合發布《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經〔2015〕488號）專門針對重大水利工程如何引入社會資本做出了政策安排。

由于水利工程多公益性，回報收益有限且期限較長，同時，加上出臺政策文件原則性內容較多，具體到投資補助、財政貼息、價格機制等配套內容不夠具體和細化，在實際操作中沒有明確的收益預期，難以吸引社會資本參與水利工程建設領域，導致部分PPP水利建設項目落地實施較少。

3 水利工程如何更好地引入PPP模式

水利工程項目特點為公益性強、投資規模大、建設周期長、盈利能力弱，同時，還肩負著防洪、除澇、排水等諸多重大民生使命，其公益性遠大于經濟性。因此，如何規范、正確的在水利工程建設中引入PPP模式，是需要深入研究解決的主要問題。

一是需增強水利工程PPP項目對社會資本的吸引力。充分發揮政府投資的引導帶動作用，完善項目財政補貼管理，形成合理價格機制，可以探索由項目投資經營主體與用戶協商定價，完善由市場決定價格的機制，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等。同時，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來源，可以考慮在稅收、建設用地等方面給予較大的優惠政策，從而加大社會資本的吸引力，提高社會資本投入水利工程建設的積極性。

二是要規范社會資本參與水利工程建設運營，確保水利工程公益性目標實現。在整個PPP項目運作過程中，政府需確保社會資本方依法完善企業法人治理結構。同時，嚴格執行基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和合同管理制，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。項目實施過程中推行科學績效評價，加強工程質量、運營標準的全程監督，確保公共產品和服務的質量、效率和延續性。鼓勵第三方進行績效評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為收費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。

4 PPP模式在水利工程建設中的應用

4.1 項目概況

濟南高新區“三山三水”生態景觀綜合治理工程便是以PPP模式運作的典型案例。高新區計劃在未來3～5年重點實施“三山三水”生態景觀綜合治理和舜華三山林業生態綜合治理項目（簡稱“三山三水”項目），著力突出山水生態景觀功能，形成以山為紐帶、以水為串聯的生態景觀區，滿足高標準打造山水生態環境的目標。“三山三水”項目估算總投資26.48億元，包含六座山、三條河的綜合治理，由“三山”林業生態綜合治理工程、“三水”生態景觀綜合治理工程及舜華三山林業生態綜合治理工程三個項目組成，其中，“三水”（西巨野河、楊家河、小漢峪溝）生態景觀綜合治理工程計劃投資16.17億元。

4.2 項目特色

1）以建設“花園中的城市、城市中的花園”的生態理念，通過打造高標準的生態景觀環境，吸引更多的高端人才及優質投資者入駐高新區，帶動區域社會經濟發展。

2）通過采用PPP模式實施，采取設計—建設—運營—移交（即DBOT）模式一體化運作，有效整合社會資源、轉換政府職能，提高民生領域服務質量，增強工程領域標準化建設、模式化運營管理能力。

3）通過鼓勵社會資本參與，形成競爭機制，有效降低項目建設運營成本，從而節約政府財政資源、緩解政府財政壓力。

4.3 關鍵問題分析

1）吸引社會資本參與。為增強政府公益性水利項目對社會資本的吸引力，自項目籌備以來，陸續與國內幾十家知名企業、資本方開展了合作洽談，以市場測試調查、座談交流會等方式，廣泛聽取意向合作方意見，不斷對項目實施方案修改完善。通過加入部分商業運營項目、適當放寬資質條件要求、引入合理的考核評價機制等方式，增強了社會資本的參與度。

2）運作模式。項目公司成立后，實施機構代表管委會與項目公司簽署合同，在合作期內，負責本項目的設計、投融資、建設、運營和維護，同時項目公司作為融資主體，負責融資并承擔償還責任；財政局依照PPP合同約定對項目公司支付可用性服務費和運營績效服務費；行業監管部門對項目公司進行監管，審計部門對項目進行全過程跟蹤審計；項目合作期結束后，項目公司將項目資產無償移交給管委會或其指定機構，詳見圖1所示。該項目特許經營20年，其中運營期17年，建設期3年。

3）項目收益回報機制。由于本項目屬政府公益性服務項目，在項目初期，考慮以純政府付費方式實施。但隨著今年中央及各地逐漸收緊純政府付費PPP項目入庫，同時為了引入多元化的項目收益模式，吸引更多社會資本方參與項目，經研究，項目改為可行性缺口補助方式實施，加入生態停車場等可行的商業運營項目，減緩政府付費壓力。

4）加強行業監管及規范建設運營。在項目前期準備過程中，邀請了省、市行業內的十余位知名學者和領導組成了專家顧問團隊，委托專業的技術咨詢機構，對項目的關鍵問題進行了反復調查研究，制定了一套完整、科學的績效評價和考核體系，將項目建設期的工程質量、建設周期、施工安全及后期運營中的水資源保護、防洪除澇、截污治污、山林養護等作為考核項目公司建設及運營管理能力的主要內容，考核結果直接關系到項目公司的收益，以此激發項目公司的公益責任。

圖1 項目運作模式框圖