新型城鎮化進程中河南省農村宅基地退出問題分析

宋瑞霞

（許昌學院，河南 許昌 461000）

1 新型城鎮化進程中河南省農村宅基地使用現狀

1.1 缺乏統一規劃，使用粗放

在河南省內大多數村莊的建設過程中，受我國傳統農業生產方式和自然經濟運行的影響，農民的規劃意識相對較為淡薄，大多數房屋建筑都是村民在宅基地上自主建造，宅基地建設布局混亂、造型各異、功能簡單、質量參差不齊，還有很多偏遠地區村內路窄巷小，交通不便，嚴重影響了村莊的經濟發展。同時，村莊缺少統一規劃的供水、供電、排水、綠化和交通等配套設施。目前，河南省多數農村沒有統一的排污系統，生活垃圾隨意丟棄，生活污水隨處排放，農民的生活環境條件較差，距離“美麗鄉村”的建設目標還有很大差距。在河南省，農村新房屋建造很多都與結婚辦喜事相關，很多村莊都建造了“新房”并與原有住房分隔開來，形成了“外圍新建房、內圍老住房”的局面。

1.2 閑置嚴重，“空心村”現象突出

隨著城鎮化進程的加快，雖然農民的戶口在農村，但進城務工的人數日益增多，很多人長年居住在城鎮。據估計，到2025年，全國累計將有3.35億左右鄉村人口轉移進城，平均每年1 675萬人左右，每年將可能有25.13萬m2的農村宅基地閑置不用。這些都說明我國農村宅基地的閑置、浪費現象十分嚴重。近5年來，河南省每年約有200萬農業人口轉移到城鎮。

在河南省，對于經濟條件較好、急需改善生活條件、考慮子女教育養老、有求醫需要等的農村年輕人，大多會選擇在城鎮買房，而農村宅基地則處于長期閑置的狀態。特別是“農二代”（20世紀60年代及其以后出生的農民）雖然沿襲著上一代外出打工的特征，但是他們“離土出村不回村”，很多人選擇在城市買房、工作、生活，逢年過節看望老人才會回老家短暫居住。這種現象在河南省農村地區非常普遍，越來越多的房屋被閑置，“空心村”越來越多。

1.3 面積超標，持續增長

近幾年，我國鄉村呈現出“人口減少、面積增長”的反常現象。據統計，自1978年以來，我國農村人口數量減少約1.5億，而新建住宅面積卻累計增加226.67萬hm2，并且每年以10.00萬hm2的增速擴張。根據我國土地法的相關規定，農民一戶只能擁有一處宅基地，而且作為集體土地，農戶宅基地多是無償使用，在河南省很多地區出現了建新不拆舊的現象。參照各省的土地管理條例，各省雖都確定有宅基地面積標準，但各地情況不同，宅基地面積標準差異較大。在具體實施過程中，各村委會根據村莊規劃和本村的實際用地情況，確定本村宅基地的面積標準。但是，實際上卻普遍存在“一戶多宅”“一戶一宅”面積超標問題。由于宅基地大多是無償使用，在房屋建造過程中普遍出現“不占白不占”“貪多貪大”的現象。河南省很多村民特別是外出務工人員有了一定的積蓄，原有住宅破舊后會選擇進行翻新，或者在新的宅基地上修建新房屋，原有宅基地及房屋被長期閑置。

2 新型城鎮化進程中河南省農村宅基地退出的制約因素

2.1 制度障礙引發“尋租”亂象

從制度層面來看，農民宅基地使用權流轉層面的法律處于懸空狀態，現有宅基地退出制度缺乏明確的補償主體和補償標準，政府征地“低價進，高價出”，農戶的宅基地權益受損現象比較普遍。在河南省的一些地區和部門，在農村宅基地審批和使用的監督管理過程中，出現了一些政府部門和相關負責人不作為，官商勾結、刻意壓低農戶補償標準、私吞挪用專項補償資金等以權謀私的現象，極大地挫傷了農戶退出農村宅基地的積極性。這些亂象往往造成農戶不認可宅基地退出的補償標準，在退出過程中出現一些極端行為阻礙了農村宅基地退出工作的進行。

2.2 農民退出意愿不強

從農民層面來看，一般農民退出宅基地后生活在城市會有很多的考慮因素，如高房價、高生活成本、收入不穩定等。據調查，在河南省，影響農戶宅基地退出意愿的阻力因素有農民年齡、房屋建造成本、退出補償標準等；年齡較低、宅基地較早退出、月生活成本增高的退出者對宅基地退出滿意度較低，年齡較大、原有住房面積較大、原有住房使用年限越長的退出者對宅基地退出滿意度較高；“農一代”（20世紀四五十年代出生的農民）離土出村、外出務工經商，但對家鄉飽含深情，仍然會選擇落葉歸根，很少愿意退出宅基地。“農二代”更關注進城后的城市融入問題和城市福利待遇問題，具備基本的保障后進城人員才能無后顧之憂地放棄農村宅基地。

長期以來，農民在土地被征收的過程中，往往是行政強制干預行為較多，農民總是“被代表”或“被同意”，缺乏話語權。特別是耕地征用后利益“剪刀差”已引發很多農民與村集體、政府、投資開發商的矛盾和沖突以及彼此不信任。作為長期以來農民的“安身立命”之所，在宅基地退出及補償問題中很多人持不信任和觀望態度，寧愿宅基地長期閑置也不愿意主動退出。

2.3 缺乏統一補償標準

從宅基地退出的具體實踐來看，各地區根據不同情況實施的退出補償標準不盡相同。常見補償標準及方式如下。

2.3.1 貨幣補償。這是最常見的方式，即按照原宅基地面積給予一定數額的貨幣補償，讓農民可以“帶資進城”，河南省早在2015年就出臺政策，要求各地市建立農村宅基地退出“資金庫”，對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農民給予一次性經濟補助。但是，目前我國并沒有出臺關于宅基地退出補償的具體規定。退出的補償標準一般是城市經濟條件較好的城郊地區補償較多，偏遠地區的、經濟基礎薄弱的地區補償較少。

所謂參數整定，就是在控制系統中，通過改變控制單元的參數，改善系統的暫態性能和穩態性能，以求取較好控制效果的過程。

2.3.2 補償樓房。農民集中主導由地方政府新建的樓房大多是安置房，多數是地方政府強制執行或者村民集體投票同意。具體補償標準需要村集體與村民和政府集體協商確定。

2.3.3 平等置換商品房。置換同等面積商品房，是對農民最有利的方式，也是最愿意接受的方式。但是，具體置換商品房的價格、地理位置等沒有具體的規定，需要農戶與政府之間進行利益博弈。

2.3.4 補償社保或者提升養老待遇。該方式一般作為前3種方式的補充方式，一些地區在宅基地退出過程中會出臺相關補償社保政策，解決其后顧之憂，但并不是所有地區都有這項補償。

3 新型城鎮化進程中我國農村宅基地退出試點實踐經驗

2015年，國務院在恪守“土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”改革底線的基礎上，在北京市大興區、安徽省金寨縣等33個縣（市、區）行政區域進行宅基地退出試點。試點地區多選在城市郊區或者四五線城市，率先推行宅基地有償使用和有償退出，建設中心社區、原址改造、整村搬遷等農村宅基地退出模式，為全國推進農村宅基地管理制度改革積累了豐富的經驗［2］。河南省既是農業大省，又是人口大省，并且省域面積16.7萬km2中近一半面積是山區丘陵，在宅基地退出過程中，要根據平原、盆地與山區丘陵地區制定適當的退出補償政策，情況比較復雜，難度較大。在33個試點中總結出能夠運用在河南省的具體經驗，如表1所示。

4 新型城鎮化進程中河南省農村宅基地退出的措施建議

4.1 農村宅基地有償退出關鍵在“自愿”

幾千年來，農民一直視土地為命根子。而隨著城鎮化進程的不斷加快，城鎮常住人口越來越多，城鎮發展中人地矛盾日益突出，越來越多的農村土地不斷被納入城鎮發展的版圖。筆者認為新型城鎮化關鍵是人的城鎮化，不是土地與戶口的城鎮化。農戶宅基地退出意愿之所以不強，主要還是擔心失去土地以后，缺乏在城鎮謀生的技能，城市社會保障和公共服務跟不上，進城農民難享市民待遇，成為城鎮貧民。在河南省，還有一些地方盲目推進城鎮化，趕農民上樓、進城，造成了征地矛盾。對于不具備條件的地區，要把握城鎮化的節奏，不能貪大求快。對于不愿洗腳進城的農民，要尊重他們的意愿，引導他們科學致富，妥善安排他們的生活［3］。

表1 我國農村宅基地退出試點實踐經驗

4.2 探索因地制宜的宅基地退出模式

基于河南省各地經濟水平差異較大的現狀，制定宅基地退出模式必須因地制宜。在經濟發達的、有條件的地區率先制定宅基地退出機制，可以借鑒浙江省義烏市的分區域退出模式，即城鎮規劃建設用地紅線范圍內實行新社區集聚建設，在城鎮規劃建設用地紅線范圍外實行“空心村”改造，遠郊區實行“異地奔小康”工程。對于經濟發展較為落后，特別是占有河南省近一半面積的山區貧困地區，在宅基地退出中還要結合扶貧工程，尊重農民意愿，保障農民的自主選擇權，增加政府財政支持，探索宅基地有償使用和退出方式，實現農民脫貧。對于距離城鎮近、土地價值高的地區的宅基地，可借鑒天津市宅基地換房政策，結合增減掛鉤政策、尊重農民意愿、結合城鎮建設規劃，保證耕地資源的背景下，采用土地置換換取資金等模式［4］。

4.3 拓寬補償資金渠道

4.3.1 實行財政投入引導政策。例如，安徽省金寨縣財政每年設立用于社區基礎設施和公共服務設施建設的專項獎補資金；同時，鄉鎮投入引導資金用于基礎設施、公共服務設施建設和補助農戶建房等。

4.3.2 實行土地收益反哺政策。例如，天津市宅基地換房模式，通過城鄉建設用地增減掛鉤政策，對拆舊復墾節余用地指標產生的土地出讓收益，統籌用于社區基礎設施建設、群眾建房補助，同時提高農民在土地增值收益中的分配比例。

4.3.3 實行多渠道融資政策。新農村建設投資公司融資，協調銀行為農戶建房貸款。同時，引導鼓勵在外創業成功人士參與新型社區建設，吸納民營企業捐助資金，協調幫扶資金，大力支持新農村社區建設。

4.4 強化農村宅基地使用的監督管理制度

由于農村宅基地退出的信息不對稱，監督體系不健全等原因，導致有些農村宅基地管理的負責人對農村宅基地退出過程監督不力，甚至參與“尋租”，以權謀私。在實施宅基地退出過程中，河南省各級土地部門在農村宅基地確權登記工作順利推進的情況下，要進一步加大農村宅基地退出的信息公開，做到申請、取得、使用、管理和退出的工作透明化，建議建立能夠供廣大群眾查閱、監督的農村宅基地信息查詢系統。政府工作透明，老百姓心里清晰，能夠有效地增加農戶對政府工作的信任感。同時，在農村宅基地使用的日常監督和管理過程中，很多地方政府部門對于貫徹農村宅基地退出工作方面的執行力和意愿都明顯不足。建議河南省各地區對于認真貫徹執行農村宅基地退出政策，公平合理地補償農戶因農村宅基地退出產生的損失的相關部門給予政策激勵。實行多重主體監督，完善舉報渠道，對于“不作為”的相關責任人，要堅決問責。對于違法、違規參與宅基地退出“尋租”的相關責任人，要依法予以嚴懲［5］。

4.5 建立完善的社會保障制度

保證河南省在新型城鎮化背景下的宅基地退出有效推行，一系列的配套改革必不可少，特別是建立配套的社會保障制度。退出宅基地的農民進城后，生活方式與就業環境相比之前大有不同，融入城市還要面臨一系列問題，如就業、看病、養老等。同時，由于戶籍制度的影響，農民在城市就業還會受到歧視，就業更加困難，要讓一直居住在農村的農民適應城鎮生活并非易事。因此，政府應借鑒試點地區經驗，可以結合具體情況給予宅基地退出農戶一定的城鎮購房補償資金或貸款優惠，同時配套養老保障制度來縮小與城鎮居民的差距，讓進城的農民真正融入城鎮，沒有后顧之憂［6］。

［1］張磊.城鄉一體化進程中農村宅基地的利用現狀與退出動因［J］.鄉村科技，2016（5）：84-85.

［2］牛飛.農業轉移人口市民化進程中農村宅基地使用權退出路徑研究［D］.鄭州：鄭州大學，2017.

［3］趙艷霞.城鄉發展一體化中唐山市農村宅基地退出問題及對策分析［J］.農業開發與裝備，2017（5）：20-21.

［4］黃健元，梁皓.農村宅基地退出制度的源起、現實困境及路徑選擇［J］.青海社會科學，2017（6）：132-139.

［5］張宇辰.農村宅基地退出的政策探索與實踐成效研究［D］.南京：南京大學，2013.

［6］王麗芬.新型城鎮化背景下農村宅基地退出機制研究［J］.江西農業學報，2017（1）：131-134.