土地復墾補償款歸屬應遵循什么原則

文 《法人》記者 張會甫

如何理解《土地復墾條例》規(guī)定的“誰損壞，誰復墾”原則？浙江省桐鄉(xiāng)市大麻鎮(zhèn)光明村一磚廠的案例或許值得解讀

陽春三月，浙江省桐鄉(xiāng)市花紅柳綠，暖風和煦。當記者第二次來到大麻鎮(zhèn)光明村見到王發(fā)根時，王發(fā)根憔悴的臉上依然顯示出憤憤不平。他拿著一摞國務院相關(guān)文件的復印件和法院的判決書對記者說：“我就不信，桐鄉(xiāng)的政策和浙江的法律能抵過中央政策！我會一直反映和申訴的。”

承包的磚廠依照政策被關(guān)停

根據(jù)王發(fā)根的介紹，光明磚廠的全稱叫“桐鄉(xiāng)市光明制磚有限責任公司”（以下簡稱“光明公司”），最早叫“大麻光明制磚二廠”，是光明村于1981年建立的村辦企業(yè)，由光明村經(jīng)濟合作社集體經(jīng)營，從1993年開始對外承包。此時磚廠占有集體土地41.5畝，同時租賃當?shù)亓鶄€村民小組（本村和崇福鎮(zhèn)民利村）的土地30.636畝，誰承包磚廠就由誰支付土地租賃費和土地使用稅。

2009年2月，磚廠開始新一輪招標，王發(fā)根和另一位村民張某中標，磚廠的大部資產(chǎn)由王發(fā)根和張某以231萬元收購，承包期限為2009年2月——2017年2月。2000年11月，該磚廠因為改制更名為現(xiàn)在的“光明公司”，王發(fā)根、張某是“光明公司”實際經(jīng)營者和實際控制人，公司法人仍為村委會主任費某某。“從購買之日起，尤其到后來經(jīng)過改制，‘光明公司’從法律上就可認定是我們自己的公司了，因此為了公司的長遠發(fā)展，我們先后投入資金累計達800余萬元。”王發(fā)根告訴記者。

復墾后的土地

王發(fā)根經(jīng)營“光明公司”剛剛?cè)甓啵?012年7月，桐鄉(xiāng)市人民政府發(fā)出了桐政辦〔2012〕71號文件，依據(jù)國家淘汰落后產(chǎn)能的政策，決定對部分企業(yè)實施關(guān)停，“光明公司”在關(guān)停之列，同時制定了補償標準和獎勵辦法。2012年12月，大麻鎮(zhèn)黨委政府又制定了《關(guān)于光明制磚有限公司關(guān)停處置有關(guān)政策的指導性意見》。王發(fā)根告訴記者，對于國家的法律法規(guī)、有關(guān)政策，我身為黨員必須帶頭貫徹執(zhí)行，所以于2012年12月，我和合伙人張某，與光明村委會簽訂了《解除承包經(jīng)營合同》；2014年1月，又簽訂了涉及關(guān)停磚廠補助、獎勵的《協(xié)議書》。王發(fā)根向記者出示了這份《協(xié)議書》，該《協(xié)議書》第二條顯示：甲方（光明村所屬光明股份經(jīng)濟合作社）付乙方（王發(fā)根、張某）承包合同解除補償費和按時關(guān)停光明制磚有限公司獎勵款共計5333866元。其中涉及職工安置補償、政策性關(guān)停補償、收回承包者購建資產(chǎn)補償、關(guān)停爆破獎勵等6項，其中第6項是“按時完成關(guān)停和配合整治復耕，依承包者投資資產(chǎn)凈值的10%獎勵263670元”。

王發(fā)根告訴記者：“我任村支書將近20年，了解土地復耕的補償或獎勵政策。在簽訂該協(xié)議時，大麻鎮(zhèn)政府作為第三方鑒證人。在簽訂該《協(xié)議書》之前，當我問及磚廠關(guān)停后涉及的土地復墾補償時，當時的大麻鎮(zhèn)人大副主任沈某說‘復墾費和補償款一同處理’，鎮(zhèn)黨委書記蘇某說‘補償款還沒到位，到了之后再一起研究’，說實話我當時就有一些疑慮。后來發(fā)生的事情，證實我被忽悠了。”

誰才是法定的土地復墾義務人

王發(fā)根事后了解到，2012年7月桐鄉(xiāng)市人民政府下發(fā)〔2012〕71號文件之后，同年9月桐鄉(xiāng)市國土資源局就下發(fā)了桐農(nóng)整領(lǐng)〔2012〕1號文件，要求對“光明公司”承包期間使用的土地72.136畝進行復墾，復墾補償費為每畝20萬元，并將前期補償款560萬元支付給了光明村委會。

王發(fā)根獲悉這一情況后，馬上找到光明村村主任費某某，要求將王承包“光明公司”期間租賃的30.636畝土地的補償款支付給其本人，費某某說“這是鎮(zhèn)里的安排”。王再去找鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府領(lǐng)導，得到的答復是“個人不能復墾，復墾補償費與你無關(guān)”。之后的很長時間，王發(fā)根多次找到鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府相關(guān)領(lǐng)導溝通，甚至給當時的市政府主管領(lǐng)導發(fā)去材料，始終未獲詳盡答復。

王發(fā)根給記者提供了一份《請求拿回窯墩關(guān)停后土地復墾補償款的情況反映》，主要內(nèi)容是：“光明公司”及其實際控制人王發(fā)根認為對土地復墾補償款依法享有受償權(quán)。大麻鎮(zhèn)政府雖組織實施土地復墾，但無權(quán)占有、支配這些補償款。理由是第一，土地復墾義務人法定為土地使用人，而非土地所有權(quán)人。依據(jù)國務院《土地復墾條例》第三條“生產(chǎn)建設活動損毀的土地，按照誰損毀、誰復墾的原則，由生產(chǎn)建設單位或者個人（以下稱土地復墾義務人）負責復墾”。第十條“下列損毀土地由土地復墾義務人負責復墾：（一）露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地……”可見，實施燒制磚瓦、損毀土地的“光明公司”及其實際控制人王發(fā)根（土地使用人）為法定土地復墾義務人——所以，大麻鎮(zhèn)政府認為土地復墾補償費的享受對象是土地所有權(quán)人，顯然是錯誤的。第二，大麻鎮(zhèn)政府將“光明公司”及其實際控制人王發(fā)根曾使用的土地進行復墾的行為，屬無因管理。

有關(guān)專業(yè)人士指出，土地復墾補償費是政府對土地復墾行為的一種鼓勵和補償，應當由復墾義務人享有。原“光明公司”及其實際控制人王發(fā)根作為法定土地復墾義務人，對政府給予的土地復墾補償費依法享有受償權(quán)。光明村不是法定土地復墾義務人，無權(quán)享有該補償費。

是理解政策有誤還是“地方保護主義”

2014年初，王發(fā)根因為始終得不到光明村委會、大麻鎮(zhèn)政府的答復，遂將光明村委會起訴到桐鄉(xiāng)市人民法院。

在王發(fā)根和張某（原告）的《起訴書》中，重點是租賃的30.636畝土地的復墾補償款到底應該歸誰。王發(fā)根認為，他本人從前手承包人租賃的六個村民小組的這部分土地，已經(jīng)與前手承包人結(jié)算買斷，并且每年向六個村民小組支付租金，自己的行為是前手承包人租賃的六個村民小組土地流轉(zhuǎn)的延續(xù)，所以這些土地的復墾補償款237.83萬元應該歸“光明公司”的實際經(jīng)營人。

桐鄉(xiāng)市人民法院〔2014〕嘉桐洲商初字第352號《民事判決書》顯示：“……從原告（王發(fā)根、張某）提供的桐鄉(xiāng)市農(nóng)村土地綜合整治工作領(lǐng)導小組發(fā)布的〔2012〕1號文件來看，該管理辦法是針對土地綜合整治項目，第八條明確規(guī)定鎮(zhèn)人民政府為農(nóng)村土地綜合的實施主體和責任單位，第二十二條規(guī)定在整治項目立項后需要預支以獎代補資金時可以提出申請。由此可見，該獎勵資金是獎勵土地綜合整治的，不是光明公司所使用土地因關(guān)停而獎勵的。原告不是土地整治的主體，不享有得到該獎勵資金的權(quán)利。原告主張按《土地復墾條例》第三條的規(guī)定，原告為復墾主體，該條例規(guī)定的原則是‘誰損毀，誰復墾’，復墾的義務是因損毀而產(chǎn)生，而且本案所爭議的土地使用人是光明公司，而不是原告，所以光明公司是復墾義務人。雖然原告曾為光明公司的承包人，按雙方約定承包人投入的收益歸原告所有，但是雙方的承包合同已于2012年12月20日解除，而且解除合同后對原告補償?shù)葐栴}達成協(xié)議。綜上所述，原告請求被告支付土地復墾補償費237.83萬元，無事實和法律依據(jù)，不予支持。”

一審敗訴后，王發(fā)根與張某上訴。2015年3月，浙江省嘉興市中級人民法院做出終審判決，維持原判。

對于兩級法院的判決結(jié)果，王發(fā)根表示接受，但是他認為大麻鎮(zhèn)政府曲解了法院的判決和判決要表達的本意。他對記者說：“我不服的是，法院判決‘光明公司’是土地復墾義務人，而大麻鎮(zhèn)政府強行給光明村委會復墾——這是不對的，是違反法院判決的，更是‘權(quán)大于法’和地方保護主義的體現(xiàn)。”他表示會繼續(xù)申訴，同時向上級政府部門不斷反映自己遭遇的不公待遇。

去年9月，記者曾就王發(fā)根反映的土地復墾補償款問題到桐鄉(xiāng)市大麻鎮(zhèn)政府采訪。接受記者采訪的一位顧姓干部表示：“對于王發(fā)根的問題，法院已經(jīng)做出了判決，鎮(zhèn)里不愿多說什么。那些土地復墾補償款應該發(fā)給承包土地的村民，而不是王發(fā)根。”但是，多名原“光明公司”租賃用地的承包人（光明村和崇福鎮(zhèn)民利村村民）向記者證明：他們至今未收到任何土地復墾補償款。