霧霾應急的行政法規制

李居正 王楷文 侯立榮 劉元波 趙紫燕 李娜

摘 要：霧霾應急是政府應對極端霧霾天氣的臨時保全措施，但由于缺少規制機制，霧霾應急預案在落實過程中存在著諸多問題，其中公共與公民權益保護之爭尤顯激烈。通過了解各地政府霧霾應急措施實施情況，分析對比同異得失之處，以行政法進行規制的理路，從加強司法審查的角度探討建立良性應急機制之道，在積極應對環境污染同時，保護公民權益不為之或少為之所害。

關鍵詞：霧霾應急；行政法；規制

改革開放后的中國，憑借優越的自然環境和經濟為先的發展進路，短時間內便取得了令世界矚目的成就。經濟高速發展的同時，粗獷式的發展方式卻造成了諸多環境問題，霧霾便是之一。當出現極端霧霾天氣時，霧霾應急就成為了在短時間內有效降低污染程度的緩兵之計。目前，我國大部分地區已建立起霧霾應急機制，但由于缺少法律規制，各地政府在行使自由裁量權以落實霧霾應急機制的過程中，易產生啟動條件與實施措施各行其是，缺乏統一性與科學性的問題，因而對霧霾應急機制進行適當的行政法規制以保護公民權利成為當今政府不可回避的問題。

1 霧霾應急之現狀

近年來，頻發的環境污染事件沖擊著人們的底線，特別是當極端霧霾天氣而公民的生命健康受到緊迫的威脅時，公民要求公權力機關有所作為。

從經濟轉型等宏觀角度來消除霧霾，并非一朝一夕之事。但從現實角度考慮，對極端污染天氣采取快速有效的措施則又是當前中國社會所急需解決的重大問題，盡快降低重污染天氣的持續時間及危害程度，也是人們環境改善方面的主要要求。因而全國人大及其常委會加強了立法、修法工作，國務院及其部委也相應出臺行政法規、部門規章來應對嚴重污染天氣，其中國務院于2013年頒布的《大氣污染防治行動計劃》、環保部于同年制定的《城市大氣重污染應急預案編制指南》、《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》對各地如何建立霧霾應急機制提供指導，2015年《大氣污染防治法》修訂，新增“重污染天氣應對”一章則起到了確定職責、劃分權限的統籌作用。在霧霾治理包括應急方面，我國呈現“對霧霾治理特殊性的認知逐漸清晰”、“立法活躍度不斷提高”、“立法更加明確”、“治理范圍更加全面”、“治理模式逐漸科學”的傾向。

2 霧霾應急的行政法規制之必要

霧霾應急的行政法規制是指對政府運用行政裁量權制定、實施霧霾應急預案的行政行為加以規范、管制，使其在法律尤其是行政法設置的框架內合法、合理運行，以實現政府進行霧霾應急的目的。法律各級政府自由裁量權，因地因時制宜決定是否采用和采用何種霧霾應急措施。但是由于政府執政水平良莠不齊加之公民權利保護意識不足等因素，由此便導致產生了很多問題，最為突出的是對公民環境與健康權利的“保護不足”與公民財產權和自由權的“過度侵害”的問題，如何權衡公共利益與個人利益之沖突，亦是對政府何種程度上貫徹行政法之比例原則的考驗。

3 霧霾應急的行政法規制之理路

3.1 完善啟動標準

目前，我國各地一般只有同時具備“污染嚴重”與“持續時間長”兩個因素時才能夠啟動應急預案。由于缺少相對統一的標準，預案啟動過急，于公民個人權益不利；過緩，于公共權益不利。只有以行政法手段來健全霧霾應急的啟動標準，同時結合科學的環境評估標準，促成一個科學、完整的啟動機制，才能推動霧霾應急預案具體措施的良好落實。

3.2 限縮政府自由裁量權

《大氣污染防治法》第六章明確了地方政府在應對重污染天氣問題上的職責，在一定程度上促進了政府在霧霾應急等一系列重污染天氣應對上的作為，但并未對政府在環境治理方面的權力進行限制，導致很多地方出現了政府在環境問題上濫用裁量權。政府在霧霾應急預案上的行政裁量權進行收縮，這包括決定裁量的收縮和選擇裁量的收縮，即政府是否作為和如何作為兩個部分，盡可能地在落實好霧霾應急預案的同時，緩解公民財產權、自由權的保護和公民環境與健康權益的保護之間產生的沖突與矛盾，充分保障公民的合法權利。

3.3 加強司法審查

政府在霧霾防治中的責任分工不夠明確，因行政機關的不作為而導致的環境污染事故也屢屢發生。首先，建立全國統一的國家大氣污染監控管理部門，實時進行數據監測，統一發布大氣環境質量監測數據，提高可信度。其次，司法機關發揮法律審查作用，由法院對霧霾應急中的行為進行司法審查。當前我國在司法審查的具體方式上采用的是“附帶審查”，只有當行政行為影響到公民、法人和其他組織的權利時，相關主體在提起行政訴訟的同時才能“一并請求”法院對該規范性文件予以審查。針對這個問題，行政法可以賦予公民對規范性文件向法院提出審查請求的權利，提高法院進行司法審查的效力，擴大公民權利救濟的法律渠道，完善我國霧霾應急的行政法規制體系。

參考文獻

[1]溫晉鋒、王赟：《霧霾治理立法：趨向與反思》，《人民論壇》2016年第4版，第101—103頁。

[2]陳海嵩：《霧霾應急的中國實踐與環境法理》，《法學研究》2016年第4版，第152—169頁。